III OSK 193/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 120/22 w sprawie ze skargi A. L. na czynność Burmistrza Gminy [...] z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do specjalistycznego przedszkola oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 120/22, po rozpoznaniu skargi A.L. na czynność Burmistrza Gminy C. z dnia 10 listopada 2021 r. nr DYR.414.10.2021 w przedmiocie zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do specjalistycznego przedszkola, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Gminy C. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż sposób realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola małoletniego J.L. został powierzony przez rodziców Gminie C., która we własnym zakresie zobowiązana została do jego organizacji. W ramach tej powinności Gmina uznała, że wypełnienie ciążącego na niej obowiązku, o którym mowa w art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) dalej jako u.p.o., stanowić będzie przewóz ww. dziecka środkami komunikacji publicznej wraz z zapewnieniem mu w trakcie całej podróży opiekuna, przy czym podróż małoletniego J.L. na trasie C. – G.– C. miałaby przebiegać w następujący sposób: do przedszkola odjazd pociągu ze stacji C. o godzinie 5:28, przesiadka na drugi pociąg relacji T. – G., a następnie autobusem miejskim, który przyjeżdża na przystanek docelowy o godzinie 7:40 (łączny czas podróży - 2:12), zaś powrót dziecka zaczynałaby się o godzinie 14:13 odjazdem autobusu miejskiego z G., a następnie realizowany byłby pociągiem ze stacji G. z przesiadką w T. na drugi pociąg relacji T. – C., który przyjeżdżałby na stację C. o godzinie 16:33 (łączny czas podróży 2:27). Mając powyższe ustalenia faktyczne na względzie Sąd podzielił stanowisko skarżącej, jak również uczestniczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, że zaprezentowana przez Gminę C. forma organizacji bezpłatnego transportu do przedszkola małoletniego nie stanowi wypełnienia przez Gminę obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 6 u.p.o. Zapewnienie przez gminę transportu dziecku niepełnosprawnemu do przedszkola czy szkoły, o którym jest mowa w powyższym przepisie winno być rozumiane, jako zorganizowanie przez gminę takiego przejazdu dziecka niepełnosprawnego, który urzeczywistnia realizację konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Wypełnienie zatem omawianego obowiązku musi gwarantować, a więc w sposób efektywny (realny, pełny) realizować wsparcie dziecka niepełnosprawnego w szczególnych w odniesieniu do jego osoby działaniach edukacyjnych, wychowawczych i terapeutycznych, które w przypadku małoletniego J.L. realizowane są w Przedszkolu Dla Dzieci Niewidomych w G. Organizacja przez gminę transportu dziecka niepełnosprawnego wraz z opiekunem nie może w żadnym wypadku być wypełniana z jakąkolwiek szkodą dla tego dziecka. Wskazana powinność gminy musi być zatem realizowana w takiej formie, która jest jak najbardziej odpowiednia i przyjazna dla dziecka niepełnosprawnego, gwarantuje mu bezpieczeństwo komunikacyjne i opiekuńcze na całym odcinku drogi i w czasie całego przejazdu z domu do placówki (przedszkola), uwzględniając zarówno wiek takiego dziecka, jak również konkretnie występujące u niego schorzenia (niepełnosprawności). W ocenie Sądu już sama analiza niepełnosprawności i schorzeń 5-letniego dziecka skarżącej (niepełnosprawność sprzężona - wzrokowo-ruchowa, polegająca z jednej strony na bardzo słabym widzeniu, z drugiej natomiast na trudnościach w sferze ruchowej i psychomotorycznej; mózgowe porażenie dziecięce) wskazuje, że zorganizowany przez gminę transport nie wypełnienia obowiązku z art. 32 ust. 6 oraz art. 39a ust. 1 u.p.o. Zwrócono w szczególności uwagę na: konieczność pokonywania przez małoletniego codziennie od poniedziałku do czwartku kilkukilometrowych odległości na piechotę; brak organizacji transportu na ponad kilometrowych odcinkach pomiędzy miejscem zamieszkania dziecka a dworcem kolejowym w C. czy też pomiędzy przystankiem autobusowym a przedszkolem w G.; czas spędzany przez dziecko w podróży (łącznie ponad 4 godz. dziennie); czas oczekiwania ok. 1 godziny na rozpoczęcie zajęć; konieczność bardzo wczesnej pobudki i wyjazdu dziecka do przedszkola (ok. godz. 5:00 rano); zwiększoną możliwość narażenia dziecka na infekcje z racji organizacji przejazdu do przedszkola środkami publicznego transportu na tak dużej odległości z dwiema przesiadkami w każdą stronę. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że czynność Burmistrza narusza prawo i uniemożliwia skarżącej skorzystanie z uprawnienia określonego ww. przepisach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 i art. 39a ust. 1 u.p.o. przez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaproponowana przez Gminę C. forma dowozu do Przedszkola dla Dzieci w G. małoletniego J.L. w okolicznościach niniejszej sprawy nie wypełnia obowiązku nałożonego na Gminę ww. przepisami ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że z dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni ww. przepisów wynika, że Gmina C. winna w istocie 4 razy w tygodniu dla dyspozycji jedynie małoletniego J.L. wynająć przewoźnika - samochód dostosowany do przewozu osób niepełnosprawnych z kierowcą oraz dodatkowo wymaganym przez ustawę obligatoryjnym opiekunem. Z uwagi natomiast na fakt, że zajęcia w Przedszkolu trwają 6 godzin, a podróż samochodu z C. do oddalonego o ponad 100 km G. trwa około 2 godzin to zarówno kierowca, jak i opiekun byliby w pracy przez te dni około 10 godzin, albowiem w trakcie zajęć małoletniego w Przedszkolu Gmina C. ich powrót do C. nie byłby z jakiegokolwiek punktu widzenia racjonalny. W związku z czym kierowca i opiekun przez cały czas zajęć małoletniego faktycznie na niego by oczekiwały. Z punktu widzenia małej Gminy C. zapewnienie takiego standardu dla jednego dziecka w sposób jednoznaczny musiałaby się odbywać kosztem realizacji innych zadań publicznych, do których Gmina również jest zobowiązana, także z zakresu szeroko pojętej oświaty czy pomocy dla osób niepełnosprawnych. Zaakcentowano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął fakt, iż długi czas trwania przewozu i związane z tym niedogodności wynikają z przyczyny obiektywnej tj. odległości przedszkola (o dowóz, do którego wnioskuje matka dziecka) od C., w związku z czym również w transporcie samochodowym podróż nie trwałby znacząco krócej. Na marginesie zauważono, iż w latach szkolnych 2019/2020 oraz 2020/2021 Gmina C., po dokładnym zbadaniu sprawy, na podstawie art. 32 ust. 7 u.p.o., pomimo braku ustawowego obowiązku jednak w ramach posiadanych możliwości, zapewniała bezpłatny transport J.L. do ww. przedszkola w G. poprzez zwrot rodzicom kosztów jego przewozu wraz z rodzicami. W ocenie organu wykładnia art. 32 ust. 6 u.p.o. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż wybór konkretnej formy zorganizowania takiego transportu (w sytuacji gdy rodzice nie decydują się dowozić dziecka) leży w gestii gminy. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zasady określone m.in. w ustawie o finansach publicznych (art. 44), które organy jednostek samorządu terytorialnego wykonując swoje czynności i realizując wydatki zawsze muszą mieć na uwadze i które sprowadzają się do uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w szczególności ustawowych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich jak i Rzecznik Praw Dziecka wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strony przeciwne po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z zarzutów tej skargi nie jest uzasadniony. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 32 ust. 6 i art. 39a ust. 1 u.p.o. polegającej na niezasadnym przyjęciu, że zaproponowana przez Gminę C. forma dowozu do Przedszkola dla Dzieci w G. małoletniego J.L. w okolicznościach niniejszej sprawy nie wypełnia obowiązku nałożonego na Gminę ww. przepisami ustawy. Zgodnie z art. 39a ust. 1 u.p.o. obowiązki objęte m.in. art. 32 ust. 6 u.p.o. gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Art. 32 ust. 6 ww. ustawy określa zaś, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. W tej sprawie kwestia zorganizowania transportu dla małoletniego J. L. była jej istotą. Wprawdzie powołany art. 39a ust. 1 u.p.o. wskazuje na możliwość zorganizowania przez gminę przewozu do specjalistycznego przedszkola, ale jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, taki przewóz nie może być dowolny, a powinien przede wszystkim uwzględniać stan zdrowotny danego dziecka. Jeżeli przewóz publicznymi środkami transportu stanowi znaczne utrudnienie dla danego dziecka, to wówczas należy w inny sposób zapewnić taki transport. Niewątpliwie istotne znaczenie w tej sprawie ma zakres niepełnosprawności małoletniego J.L. i związane z tym określenie najlepszego sposobu dowozu tego dziecka do wskazanego przedszkola. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że sposób dowozu powinien być jak najbardziej dostosowany do potrzeb danego dziecka. Mając na uwadze zakres niepełnosprawności, trwającą ponad 2 godziny drogę do przedszkola i z przedszkola, konieczność bardzo wczesnego wstawania dziecka i spędzania długiego czasu w czasie podróży z przesiadkami, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jedyny zaproponowany przez Gminę C. sposób dowozu, jakim było wykorzystywanie środków publicznego transportu nie stanowiło należytego wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 6 u.p.o. Już na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przyjmowano, że o wyborze sposobu dowozu dziecka do szkoły lub innej placówki przede wszystkim decydują jego rodzice, a nie gmina. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10, opubl. w OSNC 2011/10/111 wyraźnie wskazał, że obowiązek obejmujący albo zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu albo też zwrot na podstawie umowy kosztów dowozu dziecka przez rodziców ma charakter alternatywny i wybór jednego z tych obowiązków należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla dziecka w zakresie dowozu do szkoły, to i tak rodzice mogliby wybrać dowożenie swojego dziecka we własnym zakresie. Pogląd ten jest aktualny także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21; wyrok NSA z 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 4435/21). Także rodzice mogą skutecznie wnioskować o zorganizowanie przez gminę innego transportu niż publiczny, jeżeli wynika to przede wszystkim ze stanu zdrowia dziecka, a zwłaszcza, gdy istniejący publiczny transport dziecka do szkoły lub innej placówki (np. specjalistycznego przeszkoda) stanowiłby istotne przeciwskazanie ze względu na stan zdrowia takiego dziecka. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia obciążeń finansowych Gminy C. związana z zapewnieniem innego sposobu dowozu J.L. niż poprzez środki transportu publicznego nie może być traktowana jako priorytetowa. W tej sprawie przede wszystkim Gmina powinna kierować się dobrem dziecka niepełnosprawnego poprzez umożliwienie mu dowozu do specjalistycznego przedszkola w warunkach zindywidualizowanych, uwzględniających zakres i rodzaj niepełnosprawności i dostosowany do tego zakresu i rodzaju. Mając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ani art. 32 ust. 6 u.p.o. ani też art. 39a ust. 1 u.p.o. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.