II SA/Kr 5/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2023 r. sprzeciwu P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2022 r., znak WI-I.7840.11.62.2021.DS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją Starosty Wielickiego znak: BGN.6740.927.2021.W z 30 września 2021 r., nr 2168.2021 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie części nadziemne) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wod .- kan., c.o., wentylacją mechaniczną, elektryczną, gazową, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacją sanitarną, instalacją elektryczną, instalacją gazową wraz z zagospodarowaniem terenu oraz połączeniem z drogą wewnętrzną na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości C., gm. W.. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez A. Z., P. Z., K. B., O. B., K. K., N. K., M. H., W. N., A. N., M. D., J. D., Ł. P., A. P., M. K., W. K., K. Ł., A. S., K. S., E. N., R. N., M. N., O. J. - Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: WI-I.7840.11.62.2021.DS na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2022.2000 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z 12 października 2021 r. odwołanie wniosły wyżej wymienione osoby, które przez organ I instancji nie były uznane za strony postępowania w sprawie. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W odwołaniu skarżący przedstawili szerokie uzasadnienie przemawiające za uznaniem ich za strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją nr 2168.2021 z 30.09.2021 r., w szczególności wywodząc swój status z posiadania prawa własności (współwłasności) działek nr: [...], [...], [...] obr. [...], gm. W.. Mając na uwadze konieczność ustalenia czy skarżącym przysługuje status stron postępowania w sprawie, powołano się na art. 3 ust. 20 Pb, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z Informacji o obszarze oddziaływania obiektu, znajdującej się na stronach 5-7 opisu projektu zagospodarowania działki lub terenu, wynika, że "projektowany budynek wielorodzinny w nieznaczny sposób oddziałuje na sąsiednią niezabudowaną działkę nr [...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 ust. 20 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c Pb, obejmuje nieruchomości: dz.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. C., gm. W.. W treści powyższej Informacji, projektant przedstawił również analizę nasłonecznienia wykonaną w oparciu o § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12.04.2002 r. (Dz.U.2019.1065), a także uzupełnił tę analizę rysunkiem nr LS1. Wygenerowany na tym rysunku układ cieni od projektowanego budynku pada na działki sąsiednie (w tym nr [...] i [...]). W analizie wskazano mimo to, że powyższe w żaden sposób nie ograniczy możliwości zabudowy tych działek. Zaznacza się jednak, że w omawianym przypadku spełnienie warunków wynikających z § 60 ww. rozporządzenia nie oznacza braku przysługiwania Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym omawianą decyzją, gdyż należy uwzględnić wartości wynikające z ochrony prawa własności. Dodatkowo zwrócono uwagę, że podniesione przez skarżących argumenty rzucają dodatkowe światło na sposób wyznaczenia w sprawie obszaru oddziaływania obiektu, wskazując, że w obszarze tym należałoby ująć również działki będące współwłasnością skarżących i inwestora, tworzące drogę dojazdową do nieruchomości przyległych, w których przebiegać mają sieci i przyłącza do projektowanego budynku. Jakkolwiek są one przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie, argumenty skarżących o braku właściwej wydajności istniejących sieci, czy też przepustowości istniejącego uzbrojenia w tej drodze, rodzące konsekwencje dla zagospodarowania ich nieruchomości (np. spadek zdolności przesyłu mediów do budynków usytuowanych na działkach sąsiadujących z drogą), są zasadne i wpływają na posiadanie przez nich statusu stron postępowania w sprawie. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że skarżącym przysługuje status stron postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę, a w związku z tym przysługuje im również prawo wniesienia odwołania od zapadłej decyzji w sprawie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania i stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż została wydana przedwcześnie. Organ odwoławczy odstąpił od dokonania analizy sprawy w zakresie całości postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym sprawdzenia rozwiązań projektowych zgodnie z art. 35 Pb, z uwagi na konieczność zachowania trybu dwuinstancyjnego i uwzględnienia przez organ I instancji uczestnictwa wszystkich stron w postępowaniu, w tym rozpatrzenia ewentualnych ich uwag również w zakresie merytorycznym. Przedstawiono również zauważone nieprawidłowości proceduralne jak i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu, w oparciu o którą organ ustala krąg stron postępowania, jest częścią projektu budowlanego. Odpowiedzialny za określenie, wskazanie obszaru oddziaływania obiektu, jest projektant (art. 20 ust. 1 pkt 1c Pb). Teren inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę to działki nr [...], [...], [...]. W obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta znalazła się działka nr [...] ("Wnioski" strona 7 opisu projektu zagospodarowania terenu). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ odwoławczy zauważył niespójność powyższych stanowisk i brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia tej rozbieżności. Powyższe wymaga jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie. Zaznaczono, że w obszarze oddziaływania obiektu winny się znajdować wszystkie działki, które będą doznawać w przyszłości ograniczeń w zabudowie spowodowanych przedmiotową inwestycją. Podkreślono, że definicja obszaru oddziaływania obiektu, zawarta w art. 3 pkt 20 Pb jednoznacznie wskazuje, że chodzi o ograniczenia w zabudowie terenu związane z tym obiektem. Ocena braku ograniczeń w zabudowie na podstawie przepisów, nie może być oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami w odniesieniu do istniejącego stanu zabudowy (co jest oczywiste, gdyż w przypadku niezgodności z obwiązującymi przepisami, organ byłby zobowiązany wydać odmowe pozwolenia na budowę), lecz również potencjalnego ograniczenia w tym zakresie w przyszłości. Zwrócono uwagę na konieczność weryfikacji zgodności z przepisami § 12 oraz § 19 rozporządzenia z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225), w zakresie usytuowania ścian wjazdu do części podziemnej budynku (wystających na wysokość 1 kondygnacji ponad teren przyległy) w odległości 2,75 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (sytuacja widoczna na rysunkach nr [...] projektu zagospodarowania terenu oraz nr [...] i nr [...] projektu architektoniczno-budowlanego). W postanowieniu organu I instancji z 20 lipca 2021 r. znak: AB.6740.927.2021.W, wydanym na podstawie art. 35 Pb nie wskazano powyższej nieprawidłowości. Wojewoda podkreślił, że sprawa winna być rozpatrzona w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę kwestie przedstawione w niniejszej decyzji (przede wszystkim jednoznacznie zweryfikuje krąg stron oraz wykaże zgodność przedsięwzięcia z przepisami), zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy w sprawie, umożliwi wszystkim stronom zapoznanie się z nim i czynny udział w postępowaniu, a w decyzji ustali stan faktyczny i prawny zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że osobom odwołującym się od decyzji organu I instancji przysługiwał status strony postępowania, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż posiadane przez nich nieruchomości nie znajdują się w granicach obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, - art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy przepis był w niniejszej sprawie istotny w zakresie rozważań dotyczących rzekomego ograniczenia w zabudowie nieruchomości odwołujących się w ramach ustalania obszaru oddziaływania obiektu, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby projektowana inwestycja miała wiązać się z powyższymi ograniczeniami, a także aby możliwe było powiązanie art. 140 ustawy - Kodeks cywilny z jakimkolwiek przepisem prawa administracyjnego, co jest istotne w kontekście ustalania obszaru oddziaływania obiektu, - art. 134 i art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty Wielickiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy ze względu na wniesienie odwołania przez osoby, którym nie przysługiwał w sprawie status strony postępowania, organ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 ww. ustawy, - art. 8, 11, 7, 12, 15 i 77 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadą szybkości postępowania, a także poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, - art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, z którego nie wynika, dlaczego pomimo tego, że nieruchomości osób odwołujących się nie znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu, organ postanowił uznać te osoby za stronę prowadzonego postępowania i wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu zawarto szerokie wywody mające na celu wykazanie, że wbrew stanowisku Wojewody Małopolskiego osoby, które wniosły odwołania nie posiadały statusu strony postępowania. Niezależnie od powyższego skarżący nie zgodził się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem jakoby projekt budowlany miał zawierać potencjalne nieprawidłowości o charakterze formalnym i merytorycznym. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W świetle przepisów dotyczących procedury rozpatrywania sprzeciwu wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym nie zawsze jest możliwe ścisłe oddzielenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. od przesłanek innego rodzaju, w szczególności wynikających z przepisów prawa materialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji. Przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego." W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było rozszerzenie w postępowaniu odwoławczym kręgu stron postępowania o osoby, które wniosły odwołania. Ponieważ nie brały one udziału w postępowaniu przez organem I instancji, zaszła konieczność powtórzenia tego postępowania z ich udziałem. Ponadto Wojewoda dopatrzył się innych uchybień, które organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien usunąć. Istotą sporu w niniejsze sprawie jest właśnie określenie kręgu stron w kontrolowanym postępowaniu, a w szczególności kwestia legitymacji osób, które wniosły odwołanie tj. współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] obr. [...], gm. W.. Kontrola sądowa zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody Małopolskiego – w świetle poglądu wyrażonego w powołanym wyżej orzeczenia NSA musiałaby sprowadzać się do oceny legitymacji osób, które wniosły odwołanie w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ograniczenia kognicji przy rozpoznawaniu sprawy oraz przepisy szczególne dotyczące trybu rozpoznawania sprzeciwu nie jest na obecnym etapie sprawy możliwe dokonanie kontroli w tym zakresie. Osoby te – zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 64b § 3 p.p.s.a. – nie są uczestnikami postępowania zainicjowanego sprzeciwem: nie doręcza się im wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, nie mają prawa do jego zaskarżenia. Nie mają żadnej możliwości przedstawienia swojego stanowiska ani też obrony swoich racji. Z tych względów nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu i odniesienie się do zarzutów w nim podniesionych. W ocenie Sądu nie jest to jednak "fikcja", o której mowa w cytowanym wyżej orzeczeniu NSA, czy też "ucieczka" od badania prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, lecz konsekwencja ograniczeń proceduralnych wprowadzonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanych z procedurą sprzeciwu od decyzji. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.