II OSK 2957/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 102/20 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 września 2019 r. nr [...]; 2. odrzuca skargę kasacyjną M.S.; 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz J. S. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 102/20, oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 10 grudnia 2019 r., którą po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 27 września 2019 r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki wiaty z grillem zlokalizowanej na działce nr [...] w C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z 27 września 2019 r. ustalił, że skarżący wybudowali wskazany obiekt budowlany bez wymaganego zgłoszenia na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W szczególności wskazano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy W. z 6 czerwca 2005 r., nr [...], działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny wód otwartych. Według § 40 ust. 2 powołanego planu miejscowego podstawowe przeznaczenie tego terenu to cieki wraz z obudową biologiczną. Powołany przepis przewiduje też przeznaczenie dopuszczalne, jednakże obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, w ocenie organu pierwszej instancji, nie jest żadnym takim obiektem, który byłby na tym terenie dopuszczalny. W szczególności zdaniem organu pierwszej instancji nie jest on dopuszczalnym na tym terenie urządzeniem rekreacyjnym. W tym zakresie stwierdzono, że brak jest legalnej definicji urządzenia rekreacyjnego więc należy posługiwać się regułami znaczeniowymi języka polskiego i uznać, że urządzenia rekreacyjne to urządzenia placów zabaw, jak huśtawki, zjeżdżalnie, "dmuchańce", karuzele, urządzenia do ćwiczeń itp. Ponadto stwierdzono, że "(p)rzedmiotowa wiata zapewne służy celom rekreacyjnym, jednak nie jest urządzeniem rekreacyjnym, lecz obiektem budowlanym". Organ administracji przy tym ustalił, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, to drewniana wiata o wymiarach w obrysie około 468 cm na 312 cm, wysokości od poziomu terenu do kalenicy 280 cm, a do okapu 215 cm i powierzchni zabudowy 14,60 m2, pod którą znajduje się grill ogrodowy. Ustalono też, że teren, na którym stoi wiata, został wybrukowany oraz że na sąsiednich działkach znajduje się dom mieszkalny i pensjonat, będący w posiadaniu skarżących. W tych okolicznościach faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że zasadne jest wydanie na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż z uwagi na sprzeczność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa jego legalizacja. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach podejmując zaskarżoną decyzję podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W szczególności w ocenie Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa przyjęcie, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, wymagała zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organów administracji obu instancji, według którego legalizacja samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest możliwa z uwagi na sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym. W tym zakresie m.in. wskazał, że nie podziela stanowiska skarżących, według których obiekt, którego dotyczy sprawa, jest urządzeniem rekreacyjnym dopuszczonym przez § 40 ust. 2 obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "(w)prawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej urządzenia rekreacyjnego, ale w art. 3 pkt 4 lit. c przykładowo wymienia jako takie urządzenia piaskownice, huśtawki, drabinki czy śmietniki. Tak więc przedmiotowa wiata, wprawdzie służąca celom rekreacyjnym, nie jest urządzeniem rekreacyjnym". W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie: - po pierwsze, "przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 4 lit. c ustawy prawo budowlane", - po drugie, "przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, i art. 106 § 4 tej ustawy, poprzez uznanie za udowodnione faktów, które nie są powszechnie znane". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącego jest zasadna. Sąd drugiej instancji miał przy tym na uwadze wskazania dotyczące oceny podstaw kasacyjnych wynikające z uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stanowiące w orzecznictwie NSA podstawę do przyjmowania, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia (tak w wyroku NSA z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1124/19). Mając na uwadze powyższe zastrzeżenie zauważyć należy, że przytoczony w jednej z podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia "art. 3 ust. 4 lit. c ustawy prawo budowlane", czyli w istocie zarzut naruszenia art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) jest wystarczający do zidentyfikowania przedstawionego Sądowi drugiej instancji zagadnienia (naruszenia prawa). Co prawda w samej podstawie nie wskazano w jaki sposób naruszono powołany przepis, mianowicie czy poprzez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Nie wskazano też w jaki sposób ten przepis naruszono. Uwzględniwszy jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że podniesienie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego miało na celu zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za trafne (zgodne z prawem) uznanie w postępowaniu administracyjnym, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest też jasne, że według skargi kasacyjnej (uwzględniając jej uzasadnienie) obiekt ten nie jest sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, gdyż jest urządzeniem rekreacyjnym dopuszczonym do budowy według ustaleń tego planu. Tak ujętemu stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie można odmówić racji. Istotna jest rzeczywista treść § 40 uchwały Rady Gminy W. z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 6985). W przepisie tym ustalono przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenu oznaczonego symbolem [...] (ustęp 2 pkt 1 i 2). Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano: urządzenia wodne i urządzenia służące ochronie przeciwpowodziowej, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, urządzenia rekreacyjne, drogi dojazdowe, przeprawy mostowe oraz obiekty i urządzenia służące obsłudze gospodarki leśnej. W ustępie 3 stwierdzono, że ustala się warunki zagospodarowania tego terenu takie jak zakaz odprowadzania do cieku nieoczyszczonych ścieków sanitarnych i przemysłowych (pkt 1), zakaz składowania odpadów w korycie rzeki (pkt 2), utrzymanie obudowy biologicznej z zachowaniem zasad ochrony przeciwpowodziowej (pkt 3) oraz w punkcie 4 "zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz innych obiektów budowlanych nie wymienionych w ust. 2". Ten ostatni przepis jest istotny dla właściwego zrozumienia dopuszczenia na tym terenie w § 40 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującego planu miejscowego urządzeń rekreacyjnych. W art. 40 ust. 3 pkt 4 obowiązującego planu miejscowego wyraźnie stanowi się, że na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązuje "zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz innych obiektów budowlanych nie wymienionych w ust. 2". Oznacza to, że lokalny normodawca uznał, iż wszystkie przedmioty wymienione w § 40 ust. 2 obowiązującego planu miejscowego to obiekty budowlane. Z tego wynika, że według lokalnego normodawcy wymienione w tym przepisie urządzenia rekreacyjne to też obiekty budowlane. Jest to istotne z dwóch powodów. Po pierwsze, bez znaczenia jest argument powołany w postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim przez organ pierwszej instancji, wedle którego obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, "nie jest urządzeniem rekreacyjnym, lecz obiektem budowlanym". Fakt, że wiata jest obiektem budowlanym nie stoi na przeszkodzie uznaniu jej za urządzenie rekreacyjne w rozumieniu § 40 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującego planu miejscowego. Po drugie, w tym kontekście nabiera szczególnego znaczenia zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do powołania się przez Sąd pierwszej instancji na art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, że zawarta w tym przepisie definicja obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej zawiera jedynie przykładowe wyliczenie służące zdefiniowaniu przedmiotu definicji. Nie jest więc wykluczone zaliczenie wiaty i to takiej, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, do takich obiektów, a więc m.in. rekreacji codziennej. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną można iść nawet dalej i stwierdzić, że przecież w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego nie ma definicji urządzeń rekreacyjnych, gdyż stanowi się w nim, z uwzględnieniem zdania wstępnego, że przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Co więcej, art. 3 Prawa budowlanego zawiera definicje legalne na potrzeby tej ustawy. Wynika to wprost ze zdania wstępnego powołanego przepisu, w którym stanowi się, że "(i)lekroć w ustawie jest mowa o". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę można więc przyjąć, że nie było w ogóle podstawy do tego, aby dla wyjaśnienia co znaczy użyte w obowiązującym planie miejscowym sformułowanie "urządzenia rekreacyjne" odwoływać się do art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. W obowiązującym planie miejscowym brak legalnej definicji "urządzeń rekreacyjnych". Wobec tego użyte w § 40 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującego planu miejscowego sformułowanie "urządzenia rekreacyjne" należy rozumieć tak jak rozumie się to sformułowanie w języku powszechnym, a więc z uwzględnieniem funkcji urządzenia, czyli urządzenie służące do rekreacji. W związku z tym zauważyć należy, że ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie miały wątpliwości, że wiata z grillem pod nią służy rekreacji. Tym samym uznać ją należało za urządzenie rekreacyjne w rozumieniu § 40 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującego planu miejscowego. W związku z tym okazuje się, że odpada w istocie jedyna przesłanka nakazu rozbiórki, mianowicie sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym. Powyższe powoduje, że skarga kasacyjna jest zasadna, a nadto, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Mając to na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., a także na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 40 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującego planu miejscowego uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi przez NSA powoduje, w myśl art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., konieczność sformułowania wskazań co do dalszego postępowania. Wobec tego należy wskazać, że organ administracji pierwszej instancji dalsze postępowanie poprowadzi z uwzględnieniem wiążącej go oceny prawnej, według której obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest zgodny z przepisami wyżej wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych wskazać należy, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. nie jest w świetle powyższego rozstrzygnięcia istotna, gdyż dotyczy jednego z argumentów Sądu pierwszej instancji na rzecz niezgodności obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym. Otóż Sąd pierwszej instancji uznał, że za rzekomym zakazem sytuowania obiektu, którego dotyczy sprawa, na terenie wód otwartych przemawia fakt powszechnie znany (doświadczenie życiowe, według Sądu pierwszej instancji), mianowicie to, że takie potoki jak ten nad którym wiata z grillem się znajduje może gwałtownie wezbrać. W skardze kasacyjnej poprzez zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. przeciwko takim "ustaleniom faktycznym" Sądu pierwszej instancji się oponuje. W ocenie NSA rozstrzygnięcie tego "sporu" nie ma obecnie żadnego znaczenia. Z kolei podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przez urzędnika legitymującego się tak zwanym pełnomocnictwem administracyjnym, przy czym nie kwestionuje się faktu, a wręcz się go przyznaje, że zaskarżona decyzja została podpisana przez piastuna funkcji organu administracji. W związku z tym wystarczy stwierdzić, że skoro zaskarżona decyzja została podpisana przez uprawnioną osobę, to nie było konieczne wyjaśnianie, czy w toku postępowania administracyjnego czynności podejmowały osoby do tego upoważnione. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę skarżących, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania za obie instancje. Skarga kasacyjna skarżącej została odrzucona, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 180 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że skargę kasacyjną może wnieść jedynie ta strona postępowania, której doręczono odpis wyroku z uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie wniosek o doręczenie wyroku z uzasadnieniem złożył jedynie skarżący, reprezentowany przez r.pr. M. J. (wniosek z 10 lipca 2020 r.) i w związku z tym tylko jemu doręczono odpis wyroku z uzasadnieniem. Zatem tylko skarżący był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej.