II SA/Kr 662/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję nr 135/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 4 kwietnia 2023 r. znak: WOB.7721.772.2016.AJAN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących M. M. i J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. M. i J. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie nr 135/2023 z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: WOB.7721.772.2016.AJAN. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie nr 340/2016 z 20 października 2016 r. znak PINB-7355/161/37/16/EJ o umorzeniu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżący zainicjowali pismem z 28 czerwca 2008 r. postępowanie w sprawie przebudowy stodoły na działce sąsiedniej. Decyzją z 20 października 2016 r. organ I instancji umorzył postępowanie "w przedmiocie przebudowy budynku gospodarczego na garaż dwustanowiskowy, pomieszczenie gospodarcze oraz wiatę wraz z instalacjami wewnętrznymi" na działce sąsiedniej. Wedle organu I instancji właścicielki działki sąsiedniej uzyskały ostateczną decyzję o pozwoleniu na przebudowę, a rozpoczęcie budowy zostało zgłoszone w PINB. Ściana zachodnia budynku nie została przebudowana, nie stwierdzono rozbudowy filarów stodoły, nie zwężono drogi dojazdowej do działki skarżących, a odległości między budynkami są zgodne z planem zagospodarowania działki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że inwestorzy w miejsce wiaty wybudowali drugi garaż, usytuowali bramę garażową 40 cm od granicy działki skarżących. Wskazali, że garaż dwustanowiskowy, to taki garaż, gdzie w ścianie są jedne drzwi na dwa stanowiska. Przedmiotowy garaż ma dwie bramy garażowe, więc – w ocenie skarżących – są to dwa oddzielne garaże. W dokumentach wydanych do przebudowy widnieje wiata, a w rzeczywistości jest wybudowany w miejsce wiaty drugi garaż. Skarżący zażądali uchylenia decyzji, zlikwidowania lewych drzwi garażowych (od strony ich działki) i okna nad tymi drzwiami. Decyzją z 4 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że w toku postępowania dokonał weryfikacji kręgu stron. Pozyskał odpis skróconego aktu małżeństwa i stwierdził, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...]. Dalej wskazał, że do organu zostały zwrócone przesyłki kierowane do A. F. i M. Z. z adnotacjami "adresat zmarł". Z uwagi na fakt, że zmarłe strony nie były zobowiązanymi oraz z uwagi na charakter rozstrzygnięcia w tym długi okres w jakim toczy się postępowanie, organ odstąpił od ustalenia następców prawnych zmarłych stron. Wskazał, że w przypadku ujawnienia się ewentualnych następców prawnych, przysługiwać im będzie prawo do wznowienia postępowania. Powyższe uproszczenie organ uznał za zasadne z uwagi na niecelowe przedłużanie postępowania. Dalej organ skonstatował, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, dlatego zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W toku postępowania odwoławczego organ pozyskał akt zawierające decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści projektu wynika, że "w istniejącym budynku projektuje się dwa garaże na samochody osobowe z wjazdami od strony wjazdu na działkę z drogi dz. nr [...]. Garaże posiadać będą osobne bramy wjazdowe". Przebudowa została zatem wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę. W kwestii otworów okiennych od strony południowej organ zauważył, że są one wypełnione pustakiem szklanym, a ścianę z luksferami traktować należy jak ścianę bez otworów okiennych. Wnosząc skargę na powyższą decyzję skarżący podnieśli, że decyzja ta "rażąco narusza prawo budowlane, przepisy techniczne art. 258 §1 pkt 4 kpa Uchwały Rady Gminy Nr XII/64/03 z maja 2003 roku. Rażąco narusza prawo art. 7.77 §1 kpa i 80 kpa art. 77 Konstytucji". Zwrócili uwagę, że organ ponad 6 lat pozostawał w bezczynności. Ponadto wskazali, że organ nie wykonał zalecenia wynikającego z postanowienia GINB w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Skarżący zakwestionowali twierdzenie organu odwoławczego, że w istniejącym projekcie budynku projektuje się dwa garaże na samochody osobowe. Wskazali, że budynki mogą być usytuowane nie mniej niż 4 metry odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Opisali również przebieg innych postępowań, w sprawie rozbiórki blaszaka oraz okien w budynku mieszkalnym. Podtrzymali żądanie natychmiastowego zlikwidowania bramy garażowej z lewej strony oraz okna nad tymi drzwiami. Do skargi przedłożono fotografię garażu, odpisy zaskarżonej decyzji, decyzji I instancji i odwołania oraz dokumentacji w sprawie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, postępowania w sprawie w sprawie rozbiórki blaszaka oraz okien w budynku mieszkalnym, odpis pierwszej strony decyzji o pozwoleniu na budowę, skarg skarżących do PINB z 4 marca 2011 r. i 23 kwietnia 2014 r. w sprawie wykonania remontu stodoły niezgodnie z pozwoleniem na budowę, pisma PINB z 5 października 2009 r. o braku podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych i pisma PINB z 2 maja 2012 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy stodoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Za pismem z 3 sierpnia 2023 r. skarżący podtrzymali wyrażone dotąd stanowisko. Wnieśli o zasądzenie 30 000 zł zadośćuczynienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, pomimo tego, że większość wskazywanych tam tez i zarzutów nie mogła odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. W szczególności wobec skargi na konkretną decyzję Sąd nie zajmował się kwestią bezczynności organu, co należy do innego postępowania. Sąd nie zajmował się także problemem rozbiórki garażu blaszaka oraz problemem okien w budynku mieszkalnym, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ma także podstaw prawnych, aby badając konkretną decyzję, zasądzać na rzecz skarżących jakiekolwiek zadośćuczynienie, albowiem sąd administracyjny nie ma tutaj kompetencji sądu powszechnego. Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem sprawy było ustalenie, czy przebudowa budynku gospodarczego na garaż dwustanowiskowy, pomieszczenie gospodarcze oraz wiatę wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] w Z. – nastąpiła zgodnie z prawem. Organy obu instancji doszły do takiego wniosku i umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że realizowana przebudowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.I-K-I-343/08 z dnia 21 maja 2008 znak AB.I-K.KC.7351-I-191/08 oraz zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną w/w decyzją. Realizowana była ona w obrębie istniejącego budynku, ponadto nie zmieniono jego usytuowania ani wymiarów. Otwory okienne od strony południowej wypełnione są pustakiem szklanym, wobec tego ścianę z takimi otworami należy traktować jako ścianę bez otworów okiennych. Organ odwoławczy stwierdził, że z punktu widzenia art. 7 i 77 k.p.a. powyższe konstatacje poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z tym ostatnim twierdzeniem nie można się zgodzić. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono jednego z elementów, które składają się na wniosek o prawidłowości przebudowy w świetle projektu zatwierdzonego decyzją, dlatego też wniosek o zgodności z prawem jest nie tyle nietrafny, co przedwczesny. Jak wynika z projektu budynku gospodarczego ( jak i również z nazwy inwestycji), południowo – wschodnia część budynku została zaprojektowana jako wiata. Na całej południowej ścianie zaprojektowano dwie bramy garażowe, ponad nimi dwa otwory wypełnione luksferami, natomiast południowo – wschodnie prostopadłe złożenie ścian budynku miało być otwarte ( w stanie pierwotnym były tam deski) /k.43 i 49 oraz 52 projektu budowlanego/. Tymczasem jak wynika ze zdjęć budynku /k.44 akt PINB-0910/318/3089/10/09 oraz przede wszystkim k.14 akt PINB-7355/161/37/16/ wspomniane złożenie ścian zostało wypełnione jednolicie z pozostałymi na gładkie ściany; w ścianie południowej znajduje się trzeci otwór okienny, a w ścianie wschodniej otwór drzwiowy. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że przebudowa budynku gospodarczego została dokonana zgodnie z projektem. Wobec powyższego zadaniem organu odwoławczego będzie wyjaśnić tę okoliczność oraz w szczególności wyjaśnić, czy przebudowa w takiej postaci pozostaje – z punktu widzenia zgodności z prawem – w zainteresowaniu organów nadzoru. W szczególności, jak się wydaje, należy zbadać, czy wspomniana niezgodność z projektem będzie stanowiła, bądź nie, istotne odstępstwo od projektu. W ocenie Sądu, może tutaj wchodzić w grę art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b. dotyczący zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jeśli organ oceni, że zmiana względem projektu jest istotnym odstępstwem, wówczas podejmie stosowne kroki, jakie dyktują w tym zakresie właściwe przepisy prawa. Jeśli natomiast stwierdzi brak istotnego odstępstwa, może ponowić dotychczasowe rozstrzygnięcie. Dla Sądu bowiem nie ulega wątpliwości, że nie doszło do zmiany wymiarów budynku i nie ma miejsca jego przesunięcie względem budynku starego. Wobec naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.