III SAB/Lu 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: odrzucić skargę. W dniu 7 listopada 2022 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek obywatela [...] S. P. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), skarżący wniósł do Wojewody Lubelskiego ponaglenie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, dotyczące bezczynności organu w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Wojewoda Lubelski poinformował stronę, że zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm., dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy"), w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że w wymienionym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o ich obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wyłączeniu podlega możliwość wydania postanowienia uwzględniającego ponaglenie oraz dopuszczalność rozpatrzenia ponaglenia co do zasady. Skarżący pismem z dnia 26 lipca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej jako "ustawa o cudzoziemcach"). Skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni od daty prawomocności wyroku, stwierdzenie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Na podstawie ustawy o cudzoziemcach sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może zatem – co do zasady – badać bezczynność organu administracji w tym zakresie. Jednakże w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 830). Stosownie do powołanego przepisu art. 100c ust. 1 powyższej ustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100 c ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przewiduje, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185 z późn. zm.) został dodany art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. Przepis ten został następnie zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088). Przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w aktualnym brzmieniu przewiduje, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.(ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4). Przytoczone przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadziły, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w ustawie spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości), w stosunku do reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". Zaznaczyć należy, że w przepisie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Należy zatem przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, to jest 15 kwietnia 2022 r. Datą końcową tego okresu jest 31 grudnia 2022 r. Analogicznie, datą początkową okresu wskazanego w art. 100d ustawy jest 1 stycznia 2023 r., zaś datą końcową – 4 marca 2024 r. Z powyższego wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy potwierdza ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por.. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). Jak wynika natomiast z akt sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 7 listopada 2022 r., a więc w okresie obowiązywania przepisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ponaglenie zostało natomiast złożone w dniu 6 lipca 2023 r., to jest w czasie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W tej sytuacji należało uznać, że skarga – jako dotycząca bezczynności Wojewody Lubelskiego po dniu 15 kwietnia 2022 r., to jest w czasie obowiązywania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jest niedopuszczalna. Wyjaśnić należy, że przepisy art. 100c i art. 100d znajdują zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmują także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców (por. Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Małgorzata Jaźwińska, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Patrycja Mickiewicz, Katarzyna Słubik "Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa", Warszawa 2022). Omawiana ustawa posługuje się określeniem "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". W ustawie tej nie wprowadzono odrębnej definicji cudzoziemca. W związku z powyższym określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym przepisie, cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, skoro ust. 1 art. 100c i art. 100d odnoszą się do kategorii spraw dotyczących cudzoziemców ("udzielenie cudzoziemcowi", "cofnięcie cudzoziemcowi") i nie odnoszą się wprost do "obywateli Ukrainy", to należy je rozumieć w ten sposób, że odnoszą się do każdego, kto nie jest obywatelem polskim. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.