II SA/Gl 875/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/63/2023/4867 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] 2. zasądza od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Burmistrza Miasta L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – L. [...]" na działkach położonych przy ul. [...] w L. We wniosku wskazano, że planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. [...] w L. Do wniosku została dołączona decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia 2 września 2022 r. nr [...] o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem SKO w Katowicach organ gminy posiada uprawnienie do ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni o mocy do 500 kW lub o mocy do 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki. Określenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, iż planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW sprawia, iż Burmistrz Miasta L. nie może wydać decyzji pozytywnej dla inwestora z uwagi na brak kompetencji. Lokalizacja wnioskowanej inwestycji może bowiem nastąpić jedynie na podstawie stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalany jest przez Radę Miasta i musi być zgodny z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie z wniosku strony winno być umorzone jako bezprzedmiotowe;  - art. 61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie; - art. 61 w związku z art. 10 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że norma wynikająca z tego przepisu ma zastosowanie do rozpatrywanego przez Burmistrza wniosku o wydanie warunków zabudowy jak też poprzez przyjęcie ,że zachodzi związek pomiędzy tymi przepisami; - art. 2 i 7 Konstytucji RP jak też art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem podstaw prawnych w oparciu o rzekome (bez przywołania konkretnych orzeczeń) orzecznictwo, w tym m.in. SKO , które nie mogą stanowić podstaw prawnych; - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń i uwag jak też niewyjaśnienie w toku postępowania jak i w treści samej decyzji zasadności przyjętego przez organ stanowiska; - art. 107 k.p.a. w zakresie sporządzonego uzasadnienia, którego treść pozostaje zarówno sprzeczna z zebranym materiałem w sprawie jak też nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając ustalenia Burmistrza Miasta L. i wywiedzione z nich skutki prawne. Wskazało, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ochrona ładu przestrzennego jest zadaniem gminy realizowanym przede wszystkim poprzez akty prawa miejscowego tj. plany miejscowe. W sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, prawodawca nakazuje ochronę ładu przestrzennego poprzez zakaz budowy obiektów o funkcji i gabarytach odmiennych od funkcji i gabarytów istniejącej zabudowy. W przypadku budowy elektrowni fotowoltaicznej mogłaby ona powstać wyłącznie w sąsiedztwie innej tego rodzaju elektrowni, względnie obiektu o podobnej funkcji oraz podobnych parametrach. Jest to konsekwencja zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy istnieje o najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki zezwalając na lokalizację inwestycji także gdy w okolicy nie występują obiekty o zbliżonej funkcji i gabarytach. W przypadku poszukiwania ratio legis "uprzywilejowanej pozycji" instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii należy oczywiście zwrócić uwagę na kwestie związane z ochroną środowiska. Gdyby jednak ochrona środowiska była wyłącznym kryterium oceny możliwości budowy tego rodzaju instalacji, to nie istniałyby przepisy znacząco ograniczające budowę elektrowni wiatrowych. Prawodawca limituje jednak możliwość budowy elektrowni wiatrowych z uwagi na potrzebę ochrony innych dóbr takich jak komfort i bezpieczeństwo właścicieli nieruchomości sąsiednich, ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona gruntów rolnych lub leśnych, a także ład przestrzenny. Gdyby prawodawca przewidywał całkowite wyłączenie stosowania przepisów chroniących ład przestrzenny w odniesieniu do elektrowni fotowoltaicznych to umieściłby je w katalogu Inwestycji celu publicznego, tak jak to uczynił w przypadku morskich farm wiatrowych (art. 6 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) albo elektrowni jądrowych (art. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących). De facto każda elektrownia jest inwestycją o znaczeniu co najmniej lokalnym w rozumieniu definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Takie działanie nie może zostać uznane za przypadkowe. Elektrownie fotowoltaiczne wymagają znaczących przestrzenni przez co znacząco ingerują w krajobraz. Nie da się ich wkomponować w okoliczną zabudowę ani harmonijnie połączyć z terenami rolnymi lub leśnymi. Tego rodzaju instalacja wymaga zlokalizowania w taki sposób, by panele były wystawione na działanie promieni słonecznych przez możliwie najdłuższy czas. Elektrownie fotowoltaiczne wymagają zatem tych samych terenów co produkcja rolna. Jednocześnie panele fotowoltaiczne powodują zacienienie gruntu o co najmniej takiej samej powierzchni jak powierzchnia paneli. W praktyce jest to większa powierzchnia z uwagi na umieszczanie paneli pod odpowiednim kątem oraz z uwagi na to, iż Polska leży w znacznej odległości od równika. Pojawiające się koncepcje o możliwości wykorzystania terenu jednocześnie na potrzeby budowy elektrowni słonecznych i produkcji rolnej pomijają ten fakt i zdają się także pomijać mechanizm fotosyntezy. W ocenie organu brak możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocach przekraczających wartości określone w § 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro prawodawca nie dopuszcza lokalizowania w oparciu o decyzje z rozdziału 5 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających wartości z art. 10 ust. 2a tejże ustawy, to nie było możliwe wydanie ani decyzji o ustaleniu ani o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji merytorycznej wymaga istnienia sprawy administracyjnej. W przypadku postępowań w przedmiocie warunków zabudowy organy oceniają czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ocena taka nie jest jednak możliwa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, gdy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdy dla danego rodzaju wyłączono stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), albo gdy przepisy przewidują lokalizowanie inwestycji w oparciu o przepisy odrębne (tzw. specustawy). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zasądzenia kosztów postępowania oraz sformułowania oceny prawnej na podstawie art. 153 p.p.s.a. zarzucił SKO w Katowicach naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstaw prawnych z rażącym naruszeniem przepisów art. 10,15, 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej u.p.z.p.); - 7a k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację zapisów ustawy o planowaniu przestrzennym, nie znajdującą oparcia w ich literalnym brzmieniu, a przy tym nierozstrzygnięcia pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji do zarzutów postawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji jak też poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny i niespójny, co prowadzi do jego niezrozumienia w szczególności w zakresie dotyczącym uzasadnienia prawnego; - art. 60 ust 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie ,że to gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy, co ma uzasadniać umorzenie postępowania przez burmistrza jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy z brzmienia tego artykuły wynika wyraźnie ,że decyzje ws warunków zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent; - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. z jednej strony poprzez uznanie ,że norma wyrażona w art. 61 ust 3 u.p.z.p. w związku z dyspozycją zawartą w art. 10 i 15 u.p.z.p. obejmuje wyłącznie instalacje fotowoltaiczne o mocy do 500 kW lub 1000 kW na gruntach rolnych klasy V, VI i VIz, jak też poprzez nieuprawnione zastosowanie przepisów art. 10 ust 2a oraz art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. jako podstawy do rozpatrzenia złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy podstawę do rozpatrzenia złożonego wniosku winien stanowić wyłącznie art. 59 oraz 61 ust 1 w zw. z art. 61 ust 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na przyjęciu, że poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp nie można wydać warunków zabudowy podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Jego przedmiotem jest wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Odrębną kwestia jest możliwość ustalenie tych warunków w świetle obowiązującego prawa. Sąd nie wypowie się jednak w tej sprawie, gdyż jego rolą jest kontrola działań organów administracji. W rozstrzyganej sprawie wniosek inwestora (strony) został skierowany do organu właściwego (i to jedynie właściwego, poza terenami zamkniętymi) do ustalania warunków zabudowy. Zatem rozstrzygnięcie organu powinno mieć charakter merytoryczny (w postaci ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia) a nie umorzenia postępowania. W przeciwnym razie rozstrzygnięcia organów administracji nie będą mogły podlegać właściwej ocenie sądu administracyjnego. Sąd nie będzie tu formułował ocen dotyczących obowiązującego stanu prawnego, ich zasadności i logiki. Jednakże organy administracji publicznej muszą podejmować swoje działania w sposób uwzględniający słuszny interes strony oraz zasadę praworządności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.