VI SAB/Wa 76/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę Pismem z 8 czerwca 2022 r. P.S. (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s. 1, z 17 lutego 2004 r.). W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że decyzją nr Prezes ULC stwierdził brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego [...],Sp. z o.o. (dalej: "Przewoźnik"). 31 lipca, 2017 r., Strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją, który nie został rozpoznany po myśli Strony (decyzja nr [...],). Na skutek skargi o wznowienie postępowania Prezes ULC postanowił wznowić postępowanie zakończone ww. decyzją. Wobec jednak przewlekłości postępowania Strona wniosła ponaglenie do organu, a Prezes ULC ustalił nowy termin zakończenia sprawy do 31 maja 2022 r. Strona wskazała, że pomimo powyższego Prezes ULC nie wydał decyzji w zakreślonym przez siebie terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30- dniowego terminu na załatwienie sprawy, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wyjaśnił, że 10 kwietnia 2017 r., wpłynęła skarga wniesiona przez Stronę oraz K. S. (dalej: "Pasażerowie") na Przewoźnika w związku z nieprawidłowym wykonaniem lotu o oznaczeniu kodowym [...],z 22 maja 2014 r. Prezes ULC wydał decyzję administracyjną z 11 lipca 2017 r., znak [...],. Pasażerowie wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 11 maja 2018 r., Prezes ULC wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego II instancji, ostateczną decyzję administracyjną, utrzymującą w mocy decyzję z 11 lipca 2017 r., znak [...],. Organ wyjaśnił następnie, że 25 stycznia 2022 r., wpłynęło pismo Pasażerów zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa ULC z 11 maja 2018 r. Prezes ULC wydał postanowienie z 30 marca 2022r. o odmowie wznowienia postępowania, które zostało następnie zaskarżone przez Pasażerów zażaleniem z 5 kwietnia 2022r. W następstwie zażalenia organ wydał postanowienie z 13 kwietnia 2022r. uwzględniające ww. zażalenie. 5 maja 2022 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 maja 2022 r. Następnie 3 czerwca 2022 r. organ wydał decyzję o nr [...],. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że zawiera ona braki formalne, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Do skargi nie dołączono: dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia wpisu od wniesionych skargi. Co więcej do skargi nie dołączono pełnomocnictwa. Organ wskazał również, że jeszcze przed otrzymaniem skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania skierowaną do Sądu, wydał żądaną decyzję administracyjną. Nie sposób zatem uznać, że działanie Prezesa ULC nacechowane było złą wolą, gdyż dłuższe prowadzenie postępowania, spowodowane było m.in. skomplikowanym charakterem sprawy oraz uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu. Organ dodał, że nie można pominąć także okoliczności, iż w 2018 r. do ULC wpłynęło ponad 17 000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań organu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 wpłynęło do organu ok. 7 200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi brak kompetencji Prezesa ULC do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie, w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego i wskazanie aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. Prezes ULC wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r., w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 11 maja 2018 r. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżący przed jej złożeniem wystąpiła pismem z 2 maja 2022 r. do Prezesa ULC w trybie art. 37 K.p.a. z ponagleniem, wskazując na przewlekłość prowadzonego postępowania. Przechodząc do analizy, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez Prezesa ULC spornej sprawy, należy zauważyć, że w świetle art. 37 § 1 pkt postępowanie jest prowadzone przewlekle gdy jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W wyroku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3391/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.)." Wyjaśnienia wymaga, że niezależnie od przewlekłości organ może dopuścić się również bezczynności, którą jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Akceptując powyższe stanowisko NSA w kwestii przewlekłości postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia spornego postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2 stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z § 3 wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika natomiast z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie do wszczęcia spornego postępowania doszło w związku z wydaniem przez organ postanowienia z 13 kwietnia 2022 r., w wyniku rozpatrzenia i uwzględnienia zażalenia na postanowienie Prezesa ULC z 30 marca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa ULC z 11 maja 2018 r. W następstwie wznowienia ww. postępowania Prezes ULC 5 maja 2022 r., a więc przed upływem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 maja 2022 r. Postępowanie organ zakończył 3 czerwca 2022 r. wydając decyzję o nr [...],. Biorąc pod uwagę przebieg spornego postępowania oraz jego przedmiot, Sąd doszedł do wniosku, że organ nie prowadził postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Organ wprawdzie wydał decyzję trzy dni po wyznaczonym przez siebie terminie, jednak należy podkreślić, że Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wniósł skargi na bezczynność organy lecz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.