II OZ 698/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 545/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 545/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu wniosku G.Ł., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że G. Ł. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 20 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...]– obręb miasto [...], gmina [...]. W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji podnosząc, że zabudowa działki w zamierzony przez inwestora sposób w ramach na jakie zezwalają zaskarżone decyzje spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci stałego naruszenia prawa do prywatności zarówno skarżącej, jak i pozostałych uczestników, narazi również skarżącą oraz pozostałych uczestników na różnorodne immisje ze strony inwestora. Wskazano, że takie ryzyko zachodzić będzie również wobec inwestora ze strony skarżącej, jak i ze strony pozostałych uczestników, na co strona wielokrotnie w prowadzonym postępowaniu zwracała uwagę. To z kolei stwarza ryzyko przeniesienia sporów na grunt postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i sporów cywilnych na gruncie art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja umożliwi inwestorowi prowadzenie działań mających na celu realizację inwestycji, która może spowodować nieodwracalne skutki. We wniosku wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji, które polega nie tylko na określaniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wstrzymanie wykonania decyzji zagwarantuje brak możliwości ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Sądu wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala samodzielnie na realizację inwestycji, stanowi tylko jeden z elementów szerzej rozumianego procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja może być więc realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu, wydanej na dalszym etapie postępowania i na tym etapie skarżąca będzie miała zagwarantowaną ochronę prawną, w tym możliwość złożenia, wraz z ewentualną skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd podkreślił, że istota decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprowadza się jedynie do wskazania zainteresowanej stronie warunków pod jakimi może zostać dokonana zmiana zagospodarowania terenu w wyniku budowy obiektu budowlanego czy wykonania innych robót budowlanych lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie tych warunków jest wymogiem wstępnym dla realizacji inwestycji jednak samo ich ustalenie nie daje żadnych podstaw do realizacji inwestycji, a tym samym nie jest możliwa zmiana zagospodarowania terenu na zasadach tam wskazanych, jeżeli strona nie uzyska następnie pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wywołuje tożsame skutki jak realizacja pozwolenia na budowę, które umożliwia zmianę zagospodarowania terenu w sposób i w zakresie w nim wskazanym. Jednocześnie Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio nie nadaje się do wykonania, gdyż wskazuje tylko możliwy i zgodny z prawem sposób zmiany zagospodarowania terenu, ale w żaden sposób nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji w oparciu tylko o tę decyzję. Zażaleniem G. Ł. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 i 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem lub czynnością, które podlegają wstrzymaniu, podczas gdy jest to akt wywołujący skutki prawne i jako taki może stanowić przedmiot wstrzymania, zaś ustawodawca nie uzależnia wprost możliwości wstrzymania aktu lub czynności z uwagi na jej charakter i nie przepisuje dodatkowych tego typu przesłanek w treści art. 61 p.p.s.a.; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do i niewzięcie pod uwagę okoliczności przemawiających za uprawdopodobnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków oraz co za tym idzie oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania decyzji oraz wynikają one również z zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. W związku z powyższym w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie wniosku co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, zwłaszcza zwrotu opłaty od zażalenia. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a., w tym również w zw. z art. 236 § 1 i 2 KPC skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma dokumentów w postaci: aktualnej mapy porównania z terenem z dn. 17.07.2023 r. obszaru zamierzonej inwestycji wraz z wykazem współrzędnych punktów (łącznie kart 3); datowanej dokumentacji fotograficznej materiałów budowlanych gromadzonych na terenie inwestycji tj. na działce nr ewid. [...]w [...] (łącznie 8 zdjęć na 4 kartach) - na fakt i okoliczność tego że: inwestor uzyskał mapę sytuacyjno-wysokościową i wyznaczył punkty wysokościowe; inwestor zwozi na teren działki stanowiącej w myśl zaskarżonych decyzji organów obu instancji teren inwestycji materiały budowlane w dużej ilości w krótkim okresie czasu; inwestor przystąpić zamierza do sporządzenia projektu budowlanego, a następnie wystąpić o pozwolenie na budowę; zamiarem inwestora jest niezwłocznie rozpocząć budowę i ją zakończyć bez względu czy odbędzie się to w ramach samowoli budowlanej; zmieniły się granice nieruchomości inwestora (vide południowo-wschodnia część nieruchomości inwestora). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. | |Z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, | |dalej: p.p.s.a.) wynika, iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 | |p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części | |aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do | |odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich | |wykonania. | |Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie | |budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...]– obręb miasto [...], | |gmina [...]. | |W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ stwierdza istnienie pewnego stanu| |faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczonego rodzaju zagospodarowania terenu. Wyznacza ona sposób zagospodarowania terenu,| |określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym | |wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania | |pozwolenia na budowę - to sama w sobie co do zasady nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania | |trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,| |decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja | |ustalająca warunki zabudowy sama w sobie na ogół nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie| |wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 525/19). | |Udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zależy od wystąpienia zagrożenia | |wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed | |rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że wnioskodawca obowiązany jest wskazać takie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż | |wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały przywołane. Podana przez| |skarżącą okoliczność, że inwestor może podjąć dalsze działania i uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie rozpocząć proces | |budowlany nie świadczy o zaistnieniu przesłanki warunkującej zastosowanie ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie dotyczącej warunków | |zabudowy, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. | |Odnośnie natomiast podnoszonej w zażaleniu okoliczności szykowania się niejako przez inwestora do rozpoczęcia inwestycji stwierdzić należy,| |że okoliczność ta dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji | |jest prawnie irrelewantna. | |Podsumowując, wniesione zażalenie nie podważyło trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd | |Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. |