I GSK 178/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 68/23 w sprawie ze skargi Ł.H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 22 grudnia 2022 r. nr 0047/8110/9011/2022 w przedmiocie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 68/23 oddalił skargę Ł.H. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) z 22 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy producentowi rolnemu. Za podstawę rozstrzygnięcia uznano treść art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 13zo ust. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2015.187 ze zm., dalej: Rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla uzyskania dofinansowania zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, musi odbyć się od podmiotu prowadzącego zarejestrowaną działalność gospodarczą (a zatem zrównania pojęć działalność gospodarcza i działalność). II. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 13zo ust. 1 in fine Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla uzyskania dofinansowania zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, wnioskodawca musi wykazać w jakiś szczególny sposób, że nabycia dokonał od podmiotu prowadzącego działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów w sytuacji gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakładają na te podmioty konieczności uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia lub koncesji. III. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm., dalej: k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. ponieważ WSA wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w niewłaściwej kontroli działalności organów administracji przez Sąd I instancji poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonym wyroku do wszystkich argumentów i zarzutów zawartych w skardze. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut III petitum skargi kasacyjnej, gdyż – pomijając treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 151 p.p.s.a., której to przepisy mają charakter wynikowy, tzn. ich zastosowanie uzależnione jest od wyników przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego – autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w motywach skargi kasacyjnej obrazy art. 135 p.p.s.a. i art. 81a k.p.a. (zarzut III.1), art. 6 i 8 k.p.a. (zarzut III.2) i 3 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut III.3), czego wymaga ustawodawca poprzez treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że Sąd II instancji nie dostrzega żadnego związku – patrz zarzut III.1 – kiedy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c bezpodstawnie łączy się z treścią art. 151 p.p.s.a.; są to przecież dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia, które w żadnej mierze nie mogą stanowić jednocześnie podstawy wyroku. Na dodatek – in fine zarzutu – wskazano, że naruszenie prawa nastąpiło przez "jego" niezastosowanie, co – przy uprzednim wskazaniu czterech przepisów – uniemożliwia ustalenie, który z nich w rzeczywistości został naruszony. Podobnie w zarzucie III.3 autor skargi kasacyjnej wskazuje – powołując się na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. – na nieodniesienie się do wszystkich argumentów i zarzutów zawartych w skardze. Tymczasem autor skargi do Sądu I instancji sformułował jeden zarzut, a zatem użycie liczby mnogiej Sąd II instancji uznaje za nieprawidłowe. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 13zo ust. 1 in fine Rozporządzenia. Wymagane jest tym przepisem dokonanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Poza sporem zaś pozostaje okoliczność, że zakup nastąpił od podmiotu określonego – w załączonych do wniosku fakturach – jako "Gospodarstwo Rolne B.H.", a zatem od osoby fizycznej prowadzącej gospodarstwo rolne. Za trafną Sąd II instancji uznaje konstatację, że skarżący winien wykazać, iż wskazana wyżej osoba jest zarazem podmiotem prowadzącym działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów, czego nie uczynił, a ciężar dowodu wykazania spełnienia tego warunku – spoczywał na skarżącym. Żaden ze złożonych przez skarżącego dokumentów nie wskazuje ani nie potwierdza w jakikolwiek sposób, że B.H. była podmiotem prowadzącym działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów; fakt zaś prowadzenia gospodarstwa rolnego nie jest równoważny ze spełnieniem warunku z § 13zo ust. 1 in fine rozporządzenia. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.