IV SA/Wa 1849/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej skarżący) z dnia [...] marca 2019 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]", do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...] - utrzymał w mocy ostatnio wymienione postanowienie. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do RDOS w [...] o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Stowarzyszenie wskazało, że tocząca się sprawa jest ściśle związana z celami statutowymi organizacji, jakimi są działania na rzecz poprawy jakości powietrza oraz wzmacnianie uczestnictwa społecznego w procesach podejmowania decyzji dotyczących jakości powietrza w [...] i okolicach. Wnioskodawca podkreślił, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu zabezpieczy interesy lokalnej społeczności oraz pozwoli na uniknięcie potencjalnych konfliktów w przyszłości w przypadku próby realizacji przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu motywowany jest dążeniem do zabezpieczenia interesu społecznego związanego z ochroną powietrza, a w konsekwencji ochroną życia i zdrowia mieszkańców, narażonych na działanie zanieczyszczeń powietrza i podkreśliło rolę udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji wskazując, że "obowiązujące Polskę regulacje unijne i międzynarodowe, zmierzają do możliwie szerokiego dopuszczenia organizacji do udziału w procesie podejmowania decyzji, a zatem również przez ten pryzmat należy dokonywać oceny wystąpienia przesłanki interesu prawnego ". Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w wyżej opisanym postępowaniu wskazując, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] marca 2019 r. na powyższe postanowienie utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko bowiem skarżący nie prowadził działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, a zatem wniosek Stowarzyszenia należy rozpatrzeć zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji skarżący żądając dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu winien był wykazać zarówno zgodność celu statutowego z przedmiotem toczącego się postępowania jak i interes społeczny. O ile zakres działalności Stowarzyszenia zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] są zbieżne, bowiem kluczowa działalność Stowarzyszenia, określona w § 2 pkt 1 lit. a i d jego statutu wpisuje się w tematykę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to druga przesłanka – w ocenie organu - nie została spełniona. Organ wskazał, że interes społeczny wymaga każdorazowo konkretyzacji, poprzez wskazanie przez wnioskującego o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu administracyjnym wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu konkretnego postępowania. Nie wystarczy samo twierdzenie, że "wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji", lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób udział organizacji przyczyni się do ochrony środowiska przyrodniczego w zindywidualizowanym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie przedstawiona przez skarżącego argumentacja była niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Błędnym w tym kontekście było zatem twierdzenie Stowarzyszenia, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego. Ponadto, zdaniem GDOS, aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna z tego względu, że zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem jedynym merytorycznym aspektem, na który powołało się Stowarzyszenie, jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które - zdaniem Stowarzyszenia - w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców. W realiach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ z urzędu analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w tym na powietrze, nie można więc uznać, że nie zostanie zweryfikowany wpływ inwestycji na powietrze i zdrowie mieszkańców [...]. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenia "[...]", zaskarżając postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. w całości i zarzucając mu: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż brak jest interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skarżącego podczas gdy interes ten polega na możliwym pogorszeniu stanu powietrza w powiecie [...], co z kolei ma wpływ na życie i zdrowie mieszkańców, a udział stowarzyszenia zwiększy prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: 1) art. 7 kpa poprzez odmienne potraktowanie skarżącego w dwóch analogicznych postępowania środowiskowych, dotyczących identycznego przedsięwzięcia (realizowane jedynie na innych działkach), z których w jednym stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony (sprawa znak [...]), a w niniejszym postępowaniu odmówiono dopuszczenia stowarzyszenia do udziału, co narusza zasadę praworządności, gdyż istnienie interesu społecznego powinno być okolicznością zobiektywizowaną, a zatem w obu postępowaniach rozstrzygnięcia powinny być analogiczne, 2) art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez: a) przejęcie, iż skarżący nie wykazał, iż za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, podczas gdy interes taki został przez skarżącego dostatecznie wykazany, b) przejęcie, iż organizacja społeczna zobowiązana jest wykazać istnienie interesu społecznego, podczas gdy dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły do odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu pomimo że zachodziły przesłanki, wynikające z art. 31 § 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Przede wszystkim należało zgodzić się z organem, ze w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie art 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd podzielił również ocenę organu, że zakres działalności skarżącego zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania są zbieżne. Jednocześnie Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 314/17, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 kpa byłaby sprzeczna z ratio legis tego popisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża tę organizację. Organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych. Sąd w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł obawy, o której mowa wyżej, bowiem postępowanie główne dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań i organ - z urzędu - analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym na powietrze. Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien odpowiadać wymogom art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2081 ze zm.), a więc zawierać informacje o m.in. przewidywanej emisji zanieczyszczeń powietrza wynikającej z realizacji planowanego przedsięwzięcia, jak również skumulowanych oddziaływaniach przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami i wpływie tych oddziaływań na zdrowie i warunki życia ludzi. W świetle prezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za słuszne stanowiska skarżącego w kwestii wykazania interesu społecznego, że sama proekologiczna działalność Stowarzyszenia, określona w § 2 jego statutu, sankcjonowałoby uczestnictwo organizacji społecznych w każdym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organizacja społeczna ubiegająca się w trybie art. 31 kpa o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna zatem przywołać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem zarówno we wniosku z dnia 30 listopada 2018r., jak również w piśmie z dnia 28 stycznia 2019r., jedynym merytorycznym aspektem, na który powołał się skarżący jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które jego zdaniem w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców. Należało zatem podzielić ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja jest niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Dodatkowo Sąd miał na względzie, że skarżący poinformowany przez organ o konieczności konkretnego i szczegółowego uzasadnienia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazania jak realnie jest w stanie bronić tego interesu w prowadzonym postępowaniu, nie złożył w tym zakresie wyjaśnień. Nie można było za wystarczającą uznać ogólnikowej argumentacji dotyczącej oddziaływania typowego i powszechnego dla takich przedsięwzięć. Sąd podzielił ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie była wystarczająca do dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, w którym indywidualnie dokonuje się szczegółowej analizy poszczególnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia i skutków jakie mogą spowodować w środowisku. Ciężar właściwego uzasadnienia wniosku i wykazania interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną w danej sprawie leży po stronie tej organizacji. Do zadań organu administracji publicznej należy natomiast weryfikacja przedstawionej przez wnioskującego argumentacji, a w konsekwencji ocena czy uzasadnia ona dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd podzielił ocenę organu, że okoliczności przywołane przez Stowarzyszenie "[...]" nie uzasadniały dopuszczenia go na prawach strony do udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, tj. braku interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia "[...]", do udziału na prawach strony w postępowaniu na prawach strony, należało odmownie załatwić wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odmiennego potraktowania skarżącego w dwóch analogicznych postępowaniach, Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia organu, że w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDFJ naddatkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...], do którego udziału skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone na prawach strony, bowiem wskazało konkretne okoliczności uzasadniające zaistnienie interesu społecznego w sprawie, merytoryczne zagadnienia, wypełniające wymóg konkretyzacji interesu społecznego w odniesieniu do realiów zindywidualizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Argumentacja taka nie została przedstawiona w kontrolowanej sprawie zatem – w myśl zasady, że każda sprawa załatwiana jest indywidualnie – organ rozstrzygnął odmiennie. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 31 § 1 i § 2 kpa, nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.