II SA/Wr 248/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4112/7/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 16 maja 2022 r. (znak DOK-1.773.113.2021.MW, ID: 642709) działając na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) – dalej: u.p.w. rozgraniczył grunty, które były pokryte wodami cieku T. przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów na działce nr [...], obręb Z., gmina Z.(1) i ustalił linię lewego i prawego brzegu cieku T. W dniu 7 października 2022 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wskazując na opisaną decyzję Ministra Infrastruktury, wystąpiło z wnioskiem do Starosty Powiatowego w Z., na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 i art. 216 ust. 1 i 3 u.p.w., o stwierdzenie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku T. działki gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w obrębie Z., gmina Z.(1), powiat [...]. Po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie, P. SA skierowały pismo, w którym podniosły, że na przedmiotowej działce, decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r. ustanowiono na rzecz P. SA prawo użytkowania wieczystego. Starosta Z. decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. (nr WŚR.6332.17.2022), stwierdził przejście do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi działki gruntu nr [...] będącej korytem cieku wodnego T. W odwołaniu od tej decyzji P. SA zarzuciło Staroście naruszenie: 1). art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust 1 pkt. 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, iż przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów prawa wodnego a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony; 3). art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r., nr RR.V.U.7720-242/03, potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 27 października 2000 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń, jak również na zaświadczenie Starosty Z. z 29 grudnia 2003 r.; 4). art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów P. SA podniesionych w piśmie z 30 listopada 2022 r., tj. istnienia prawomocnej decyzji uwłaszczającej działkę [...] na rzecz P. SA, wpisu prawa użytkowania wieczystego tej działki do księgi wieczystej, ingerencji Starosty w prawo użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 8 marca 2023 r. (nr SKO 4112/7/2023) utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w ust 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 220 ust. 5 u.p.w. dowodem potwierdzającym, że grunty są pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, może być decyzja ustalająca linię brzegu. Taka też decyzja została wydana przez Ministra Infrastruktury w dniu 16 maja 2022 r. (nr DOK 1.773.113.2021.MW). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że czynności opisane w art. 218 ust. 2 u.p.w. mają jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście ww. gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Kolegium wskazało przy tym, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa - jeden, można powiedzieć ogólny, regulowany przepisami u.g.n. oraz drugi, szczególny, regulowany przepisami u.p.w. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 218 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 258 ust. 8 u.p.w., stanowi decyzję deklaratoryjną, nie prowadzącą do zmiany stosunków własnościowych (grunty były i są własnością Skarbu Państwa), ale prowadzącą do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Lublinie z 10 grudnia 2020r., sygn. akt. II SA/Lu 435/20). Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji nie pozbawia P. SA prawa użytkowania wieczystego działki wynikającego z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego. P. SA nie zgodziły się z opisaną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono Kolegium naruszenie: 1). art. 233 i art. 222 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w., poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego, mimo że z podawanych przepisów prawa wodnego a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, zaś użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela; 2). art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony, co wyklucza zastosowanie tego przepisu; 3). art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należny do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu praw, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu; 4). art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli grunty te oddano w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z niego przynależne innemu podmiotowi niż właścicielowi gruntu; 5). art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r. potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 27 października 2000 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń, jak również na zaświadczenie Starosty z 29 grudnia 2003 r.); 6). art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 1 września 2022 r. tj. istnienia prawomocnej decyzji uwłaszczającej działkę nr [...] na rzecz P. SA, wpisu prawa użytkowania wieczystego tej działki do księgi wieczystej i tym samym brak podstaw do wydania decyzji o przejściu działki do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa; 7). art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w., poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja organu I instancji jest obarczona wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. SA i Wód Polskich nad działką nr [...] w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu; 8) art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nie wyjaśnienie dlaczego wydanie decyzji Starosty o przejściu gruntu do zasobu Skarbu Państwa dotyczącej przedmiotowej działki nie pozostaje w kolizji z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r. Mając na uwadze wystosowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, z ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów wydanej decyzji. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. swój pogląd w sprawie przedstawiły Wody Polskie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. SA i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA) oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne. Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo z jednym można się zgodzić ze stroną skarżącą. Mianowicie w tym, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust. 2 u.p.w. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 u.p.w. Zatem, tak jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Działka nr [...] była i jest własnością Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie reżim prawny, jakiemu podlega zasób nieruchomości Skarbu Państwa do którego została przypisana. Starosta został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do tego zasobu działki nr [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 u.p.w., to jest przez Wody Polskie. Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w., których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z tym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki zapadłych w toku kontrolowanego postępowania decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r. potwierdzająca nabycie przez P. SA prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności), miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 u.p.w., Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 czerwca 2004 r. . Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w., a także art. 7, art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę wzbudzania zaufania do organów państwa w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, odnosząc się do zarzutów odwołania oraz powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).