II SA/Ol 516/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 2 ust. 1, 3, 15g ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 – u.d.w.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. N. (skarżąca, strona) od decyzji z dnia 23 lutego 2023 r. wydanej przez Burmistrza (organ pierwszej instancji) o odmowie przyznania dodatku węglowego - utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Wnioskiem z dnia 2 września 2022 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o wypłatę dodatku węglowego wskazując adres miejsca zamieszkania: [...] w T. Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. W uzasadnieniu wskazano, że adres zameldowania strony to: [...] w B., strona nie ma złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na adres T. W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzeniu. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie gdzie ma miejsce zamieszkania strona. Konieczne jest zatem jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania dodatku węglowego. W sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, który potwierdził, że strona nie mieszka pod adresem T. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w swojej argumentacji organ pomija fakt wizytacji pracownika socjalnego MOPS w jej miejscu zamieszkania, tj. T. Wniosła o ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu własnej decyzji z 13 kwietnia 2023 r. Kolegium, przytaczając treść art. 2 ust. 1 i art. 2 i art. 2 ust. 15g u.d.w. podniosło, że zebrany materiał dowodowy, a przede wszystkim przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza, iż faktyczne miejsce zamieszkania skarżącej nie znajduje się pod adresem T. Z akt sprawy wynika, że pod tym adresem nie jest prowadzone gospodarstwo domowe. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy, nie zastał pod wskazanym adresem wnioskującej. Tego samego dnia pracownicy socjalni udali się pod adres T., gdzie zastali rodziców B. C. (partnera wnioskującej) opiekujących się dwojgiem wnucząt, w tym synem skarżącej. Z rozmowy wynikało, że J. N. i B. C. razem z dzieckiem prowadzą wspólne gospodarstwo pod adresem T. Ponadto przedstawione faktury za zużycie energii elektrycznej również nie wskazują, by pod adresem T. było prowadzone gospodarstwo domowe. Z pisma z dnia 8 lutego 2023 r. wynika, iż wywiad dla kuratora społecznego został zlecony na adres T. Prawidłowo zatem organ uznał, że dodatek węglowy przysługuje gospodarstwu domowemu w miejscu zamieszkania. Natomiast można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżąca wniosła o weryfikację twierdzeń MOPS i przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego. Podniosła, że MOPS posiadał informację o jej miejscu zamieszkania pod adresem T. m.in. od kuratora społecznego. Organ pomimo próśb o udostępnienie notatek kuratora społecznego i załączenie ich do akt sprawy o przyznanie dodatku węglowego lub ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pozostaje bierny i utrzymuje swoje błędne stanowisko. Podaje jedynie wybiórczo, że wywiad kuratora społecznego zlecony był na adres zameldowania jej syna – T., lecz nie podaje pod jakim adresem wywiad miał miejsce. Wskazała, że z opisu wywiadu środowiskowego, z tego co zastano w domu wynika, że pracownik socjalny uznał, że pod adresem T. zamieszkuje osoba dorosła z dzieckiem, jednak nie wiadomo czemu stwierdził, że strona nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Dodała, że do akt sprawy omyłkowo zostały przedstawione niewłaściwe faktury za energię elektryczną a okoliczność jej zamieszkiwania pod adresem T. może poświadczyć wiele osób. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy o dodatku węglowym. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W rozpoznawanej sprawie kwestią decydującą o odmowie przyznania skarżącej opisanego w art. 2 ustawy dodatku węglowego okazała się okoliczność, że skarżąca nie spełnia warunku zamieszkiwania pod wskazanym przez nią adresem. W ocenie organów administracji na powyższą ocenę złożyły się następujące okoliczności: brak przebywania skarżącej pod wskazanym adresem w czasie wizyty pracowników socjalnych; wywiad dla kuratora społecznego został zlecony na adres T.; fakt zameldowania skarżącej pod innym adresem; przedstawione faktury za zużycie energii elektrycznej również nie wskazują, by pod adresem T. było prowadzone gospodarstwo domowe. Jednakże zdaniem Sądu zaprezentowana przez organy ocena jest przedwczesna. W pierwszej kolejności zgodzić się należy, że z przytoczonych przepisów u.d.w. wynika, że dodatek węglowy przysługuje wnioskodawcy w związku z zamieszkiwaniem i gospodarowaniem pod określonym adresem. Przepisy u.d.w. nie precyzują jednak, jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy uwzględnić treść art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej normy prawnej świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przerwa w przebywaniu nie zmienia jednak miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 395/23, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zamieszkiwanie oznacza więc rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Z powyższych rozważań wynika więc, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób wystarczający, że skarżąca nie zamieszkuje w budynku zlokalizowanym w T. Fakt, że w czasie wizyty pracowników socjalnych skarżąca nie przebywała pod tym adresem nie może stanowić przeszkody w otrzymaniu wnioskowanego dodatku węglowego. Partner skarżącej wyjaśnił, że tego dnia skarżąca udała się na zakupy. Nieobecność jednak zawsze ma charakter czasowy. Podkreślić należy, że czasowa (nawet kilkutygodniowa) nieobecność w miejscu zamieszkania nie może być oceniana w znaczeniu prawnym jako zmiana miejsca zamieszkania. Ponadto, jak słusznie wskazuje skarżąca, miejsce zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania. Z kolei z rejestru PESEL wynika miejsce zameldowania, które nie zawsze pokrywa się z miejscem zamieszkania. Podobnie należy się odnieść do przesłanki w zakresie gospodarowania w budynku. Przyjąć należy, że co do zasady nieprzebywanie w lokalu może wskazywać na brak gospodarowania, ale w sytuacji gdy wizytujący pracownicy socjalni stwierdzają w mieszkaniu skarżącej: łóżeczko dziecięce, wanienkę do kąpieli, ubrania dziecięce, zabawki, żywność w lodówce, naczynia w zlewie (v: notatka służbowa z dn. 2 grudnia 2022 r., k. 24 akt admin.), to okoliczność ta wskazuje na gospodarowanie w budynku. Dalej wskazać należy, że jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497). W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). W świetle przywołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego podlegają weryfikacji przez organ gminy przed podjęciem decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednak, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny, a katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty. Postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 294/23; wyrok WSA w Łodzi z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 949/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 866/22 – CBOSA). Z powyższego wynika, że informacje, o których mowa w art. 2 ust. 15a u.d.w. mają charakter przykładowy, jednak wynikające z nich pewne nieścisłości nie mogą być od razu interpretowane na niekorzyść wnioskodawcy i stanowić podstawy do odmowy przyznania dodatku węglowego. W sytuacji, gdy informacje pozyskane z tych źródeł są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie powinny zostać dokonane poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o czym stanowi art. 2 ust. 15b u.d.w. Jak wynika z materiału aktowego niniejszej sprawy, w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 16 stycznia 2023 r. zalecono organowi pierwszej instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem jednoznacznego wyjaśnienie kwestii zamieszkiwania strony. Natomiast organ pierwszej instancji poprzestał wyłącznie na zwróceniu się do Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej na jaki adres zamieszkania został zlecony wywiad w rodzinie skarżącej. Przypomnieć natomiast należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.w., w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. Rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy, organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Następnie dokonać właściwej subsumpcji. Wobec powyższych ustaleń uznać należy, że decyzja w sprawie wydana została przedwcześnie, bez zgromadzenia w sprawie wystarczającego, pełnego materiału dowodowego. Znajdujące się w aktach sprawy szczątkowe informacje sugerujące, że skarżąca może nie zamieszkiwać pod wskazanym adresem nie są wystarczające i wiarygodne, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Co prawda przepisy u.d.w. przewidują uproszczoną procedurę rozpatrywania wniosków o dodatek węglowy, ale już zostało to wyżej wskazane art. 3 ust. 3 u.d.w. odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Na koniec warto przypomnieć, że w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) wskazano, że "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Tym samym formalistyczne podejście zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ dokona weryfikacji argumentacji skarżącej, w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu wskazanym jako adres jej zamieszkania i gospodarowania, przy udziale strony. Ewentualnie organ przeprowadzi inne dowody, które uzna za niezbędne, a następnie ponownie rozstrzygnie sprawę, biorąc pod uwagę uzupełniony materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.