I SAB/Wa 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P., D. M. i D. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z 22 lipca 2021 r. S. P., D. M. i D. W. (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpatrzenia pisma skarżących z [...] lutego 2021 r. zatytułowanego "Ponaglenie" oraz przewlekłość Kolegium w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r., nr [...], o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w [...] opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lipca 2009 r. A. L., H. M. i W. J. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r., nr [...], o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w [...] opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekło o zawieszeniu przedmiotowego postępowanie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (pkt 1) oraz zobowiązaniu następców prawnych d. współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do podjęcia w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia stosownych działań (wystąpienia do właściwych sądów) służących potwierdzeniu następstwa prawnego po powyższych osobach (pkt 2). Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. D. W. wystąpiła o wydanie decyzji o zakończeniu postępowania w sprawie zawieszonej postanowieniem Kolegium z [...] listopada 2009 r. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówiło podjęcia przedmiotowego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna uzasadniająca jego zawieszenie. Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu) D. W. ponownie wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówiło podjęcia przedmiotowego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna uzasadniająca jego zawieszenie. Ponagleniem z [...] marca 2021 r. S. P., D. M. i D. zwrócili się do organu o pozostawienie sprawy bez rozpoznania, względnie - w razie nie uwzględnienia powyższego – wystąpienie przez Kolegium, na podstawie art. 100 § 1 i § 3 k.p.a., do sądów z zapytaniem o losy postępowań spadkowych stron przedmiotowego postępowania albo we własnym zakresie ustalenie przez organ żyjących następców prawnych J. J., a wreszcie po ustaleniu stron, podjęcie przez Kolegium zawieszonego postępowania i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r. Pismem z 22 lipca 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpatrzenia pisma skarżących z [...] lutego 2021 r. zatytułowanego "Ponaglenie" oraz przewlekłość Kolegium w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r. W skardze zarzucono naruszenie art. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. i wniesiono o stwierdzenie, że organ nadzoru dopuścił się bezczynności w stosunku do rozpoznania ponaglenia z [...] marca 2021 r. oraz przewlekłości w stosunku do całego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także nakazanie organowi w terminie 14 dni wydania zarządzenia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i zawiadomienie o powyższym wnioskodawców i uczestników w terminie 21 dni. Skarżący wskazali, że przedmiot niniejszej sprawy był już rozpatrywany przez Kolegium w 2008 r. (sygn. akt [...]). Sprawa ta została wszczęta, podobnie jak obecnie tocząca się sprawa, na wniosek R. i P. B., posiadających łącznie % spadku po J. J., a reprezentowanych przez pełnomocnika M. M. i w takim samym stanie faktycznym jak w niniejszym postępowaniu, to jest z powodu nieuzupełnienia tych samych braków formalnych jak w niniejszej sprawie. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 64 k.p.a. powyższa sprawa prawidłowo została pozostawiona bez rozpoznania, z jednoczesnym pouczeniem wnioskodawców, że po uzupełnieniu wszystkich niezbędnych dokumentów, strona może ponownie złożyć wniosek w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik wnioskodawców M. M. nie uzupełniając dokumentów wystąpił [...] marca 2009 z takim samym wnioskiem jak poprzednio (sygn. akt [...]). Następnie [...] lipca 2009 r. A. L., H. M. i W. J. również złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (sygn. akt. [...]). Skarżący podnieśli, że jednak z niewiadomych względów, ta ostatnia sprawa zamiast zostać pozostawiona - jak poprzednio bez rozpoznania - w tych samych okolicznościach została zawieszona, jak wszystko wskazuje już na zawsze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Kolegium z [...] listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r., a także ostateczne postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie podjęcia postępowania w sprawie. Organ podniósł, że od wydania postanowienia o zawieszeniu w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne zmiany uzasadniające podjęcie postępowania i wydanie decyzji kończącej postępowanie, co jest wiadome pełnomocnikowi skarżących. Zdaniem organu, uzasadnione i zrozumiałe są argumenty skargi odnoszące się do uzasadnionego interesu skarżących w domaganiu się zakończenia sprawy i związanego z tym zakończenia stanu niepewności prawnej. Jednakże ich realizacja nie może naruszać praw innych stron. Na obecnym etapie postępowania nie budzi zaś wątpliwości organu, że osoby, które złożyły do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1969 r. wykazały istnienie swojego interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne pozostaje również, że nie został dotychczas ustalony kompletny krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w przedmotowym postępowaniu. Zdaniem organu, wnioskowane przez skarżących zakończenie przedmiotowej sprawy bez jej rozpoznania (na podstawie art 64 § 2 k.p.a.) - w sytuacji gdy wnioskodawcy wykazali swój interes prawny - naruszałoby prawo i nie wywołałoby oczekiwanych przez skarżących skutków prawnych związanych z zakończeniem sprawy administracyjnej. Kolegium podniosło również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ administracji publicznej nie ma uprawnień aby skutecznie wystąpić do sądu spadku z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kognicja sądu administracyjnego obejmuje, między innymi, kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadku, gdy nie wydaje on decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych podlegających załatwieniu w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."). Kontrola Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżone jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację, w której organ działa w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] została wniesiona w związku ze złożonym w dniu [...] lipca 2009 r. przez A. L., H. M. i W. J. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r. o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w [...] opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa. W skardze zarzucono Kolegium bezczynność w rozpoznaniu wniosków zawartych w piśmie skarżących z [...] marca 2021 r. zatytułowanym "Ponaglenie" oraz przewlekłość całego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r. Skarżący podnieśli, że wobec braku aktywności wnioskodawców oraz samego organu postępowanie może tkwić w stanie zawieszenia nawet na zawsze, co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12, art. 35 § 1 i 37 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zdaniem skarżących, w opisanych okolicznościach Kolegium powinno pozostawić przedmiotową sprawę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że skuteczna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne. Zatem dla uznania bezczynności organu niezbędne będzie pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia Prezydenta [...] o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało dniu [...] listopada 2009 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, którą to skargę wniesiono do organu w dniu [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu). Ponadto, akta sprawy potwierdzają, że postanowienie z [...] listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Podobnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma stanowić środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak stwierdzić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeżeli nawet takowa bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistniałyby w toku postępowania administracyjnego, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniały one przynajmniej w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, to jest w dniu 27 lipca 2021 r. Organ wydał bowiem w dniu [...] listopada 2009 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu podkreślić trzeba, że postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wyłącza możliwość merytorycznej oceny orzeczeń wydanych w innych postępowaniach. Zatem, w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyłączona jest możliwość oceny przez Sąd prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego powodu podniesione w skardze zarzuty niezastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., względnie art. 100 § 1 i 3 k.p.a., nie mogły podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest takim stanem postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i - jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe - to tok postępowania ulega wstrzymaniu. Innymi słowy mówiąc, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem nie jest to przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowym postępowaniu – należy zważyć, że w świetle art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stan zawieszenia postępowania administracyjnego eliminuje zatem możność powstania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Oznacza to, że nieuzasadniona jest skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosków zawartych w piśmie skarżących z [...] marca 2021 r. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r., dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji lub przedmiotowe postępowanie nie zostanie podjęte w przewidzianym prawem trybie w formie postanowienia. Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.