VII SA/Wa 650/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r. nr 145/2023 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia określonych obowiązków oddala sprzeciw Decyzją z dnia z dnia 7 lutego 2023 r. Nr 145/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. II. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ( dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr IOT/169/2022 z dnia 15 września 2022 r., znak: PINB.IOT.5141.202.2017.TL, odstępującej od nakładania na R. sp. z o.o. w W. ( dalej: "skarżący", "inwestor") obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokali nr [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], do stanu zgodnego z prawem – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalach nr [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niniejsza sprawa była przedmiotem postępowania odwoławczego. Na ostatnim jej etapie decyzją Nr IOT/176/2021 z dnia 15 lipca 2021 r. organ powiatowy nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...] i [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr 397/ŻOL/13 z dnia 30 grudnia 2013 r., znak: AW- WAAB.6740.335.13.HSz. Decyzją Nr 1183/2021 z dnia 21 września 2021 r. MWINB uchylił w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 22 lipca 2022 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 21 lipca 2022 r., w którym wskazano, iż "Wspólnota nie wydawała żadnej zgody na połączenie lokali [...] i [...] w formie uchwały, czy też powiększenie lokalu [...] kosztem [...]." Decyzją Nr IOT/169/2022 z dnia 15 września 2022 r. PINB odstąpił od nakładania na skarżącego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokali nr [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie wniosła Wspólnota. W wyniku rozpoznania odwołania, MWINB wydał wspomnianą na wstępie skarżoną decyzję z dnia 7 lutego 2023 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji dokonał niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji czego zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odstąpienie od nałożenia obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego w w/w sprawie jest co najmniej przedwczesne. MWINB wyjaśnił, że na ostatnim etapie postępowania uchylił decyzję organu powiatowego Nr IOT/176/2021 z dnia 15 lipca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki wskazał na konieczność ustalenia które roboty budowlane wykonane w ramach w/w inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy inwestor w tym zakresie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki bowiem podniósł, iż "Z akt sprawy wynika zaś, iż inwestor wykonał również roboty budowlane, które nie wymagały zezwolenia właściwego organu jak również roboty budowlane, na które inwestor posiadał zgodę wspólnoty, w tym uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wyrażającą zgodę na podłączenie do instalacji wodno-kanalizacyjnej lokalu wynajmowanego przez w/w spółkę oraz na wykonanie prac z tym związanych; uchwałę nr [...] z dnia[...] sierpnia 2017 r. wyrażającą zgodę na poszerzenie otworu drzwiowego w lokalu wynajmowanym przez spółkę od klatki schodowej oraz wstawienie w to miejsce drzwi szklanych; uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyrażającą zgodę na wykonanie systemu ograniczenia dostępu do poszczególnych kondygnacji nieruchomości w klatce E". MWINB podkreślił, że roboty budowlane przeprowadzone lokalach nr [...] i części lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, oceniane jako całość stanowią przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W ramach prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił bowiem, że w omawianej sprawie przeprowadzono roboty budowlane polegające m.in. na wyburzeniu ścian pomiędzy lokalami oraz wymurowaniu nowych ścian wydzielających przedmiotowe lokale, zamurowaniu otworu drzwiowego z lokalu [...] do korytarza przed przedsionkiem klatki schodowej, wykonaniu w znacznej części podłączenia do instalacji wodno-kanalizacyjnej, c.o. oraz rozprowadzeniu instalacji elektrycznej. Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przebudowy w/w lokali oraz zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane została potwierdzona już w decyzji MWINB Nr 584/18. Co ważne w/w decyzja jest ostateczna i znajduje się w obiegu prawnym. Zdaniem organu wojewódzkiego PINB niezasadnie uznał, iż ściany międzylokalowe stanowiące ściany działowe nie stanowią elementów wspólnych nieruchomości. Jakkolwiek w/w ściany mogą nie stanowić elementów konstrukcyjnych, to z uwagi na to, iż stanowią element świadczący o wydzieleniu odrębnych lokali od siebie, to stanowią one element wspólny budynku. Zatem na wykonanie robót wyburzeniowych tych ścian wymagane jest posiadanie zgody wspólnoty mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika, iż inwestor takiej zgody nie posiada, a zatem organ powiatowy powinien wydać stosowną decyzję w trybie art. 51 Prawa budowlanego biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji MWINB Nr 1183/2021 w zakresie precyzyjności obowiązku oraz wziąć pod uwagę, że inwestor wykonał również roboty budowlane nie wymagające uzyskania zgłoszenia czy pozwolenia na budowę oraz fakt posiadania zgody wspólnoty na część robót budowanych ingerujących w elementy wspólne budynku. Niezasadnym wydaje się być bowiem nakazywanie inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego w stosunku do robót, na które wspólnota mieszkaniowa wyraziła zgodę. W zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie robót budowlanych dotyczących podłączenia instalacji wodnokanalizacyjnej, poszerzenie otworu drzwiowego w lokalu od strony klatki schodowej i wstawienie w to miejsce drzwi szklanych oraz na wykonanie systemu ograniczenia dostępu (uchwała Wspólnoty Nr [...] z dnia [...].07.2017 r., Nr [...] z dnia [...].08.2017 r. i Nr [...] z dnia [...].08.2017 r.) organ powiatowy dokonał właściwych ustaleń i oceny w tym zakresie, na co zwrócono już uwagę w poprzedniej decyzji Nr 1183/2021. MWINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego I instancji powinien podejmować czynności w celu ustalenia jaki podmiot jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, a tym samym zobowiązanym do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnił także, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art.: 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 51 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Sprzeciw od powyższej decyzji, wniósł do Sądu inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniosło uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając wniesiony sprzeciw, skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest błędne, ponieważ w sprawie zgromadzono cały materiał dowodowy. Skarżący argumentował, że dysponowanie przez niego prawem w zakresie robót budowlanych nie powinno budzić wątpliwości. Inwestor, w którego prawa wstąpiła spółka, przedłożył przy piśmie z 10 lipca 2018 r. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nr [...], [...], [...] i [...], wyrażające stosowne zgody obejmujące roboty budowlane dotyczące także nieruchomości wspólnej budynku. Nie sposób przyjąć, że opisane w nich zgody nie dotyczyły robót mających na celu stworzenia jednej powierzchni użytkowej i jej nie obejmowały. Usunięte ściany (bez elementów konstrukcyjnych) dzieliły jedynie powierzchnię należącą do tego samego właściciela i to przed wyodrębnieniem lokali. Podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z przesłanką prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Analiza zakresu wykonanych robót wskazuje, że zastosowanie miał obowiązujący w toku postępowania art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała przebudowa budynków niedotycząca przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych i niewymagająca uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (brzmienie od 11 września 2017 r.). Jednocześnie art. 30 Prawa budowlanego, nie przewidywał obowiązku zgłoszenia takiej przebudowy. Przedmiotowa przebudowa nie wymagała uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117): "W przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zapewnienia drogi pożarowej do obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, uzgodnienie jest wymagane." Przepis zawiera odesłanie do regulacji Prawa budowlanego, ponieważ to Prawo budowlane stanowi o tym kiedy "niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego" (co do zasady w tych sprawach, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę). Wspomniany wyżej art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego, zwalniał inwestora z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, a tym samym nie było niezbędne sporządzenie projektu budowlanego. Inaczej należałoby np. ocenić inwestycję polegającą na rozbudowie, która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest rozumiana jako budowa wymagająca co do zasady pozwolenia na budowę. Brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia przebudowy takiej jak rozpatrywana utrzymuje się także w aktualnym stanie prawnym (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie właściwe jest zastosowanie reguły intertemporalnej stosowania prawa nowego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu należałoby zatem uznać, iż w związku ze zmianą prawa, niezasadne było kontynuowanie postępowania prowadzonego w oparciu o przesłankę art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. postanowienie PINB NR IOT/237/2017), tj. z uwagi na prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Postępowanie powinno być zatem umorzone. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął zatem, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym dotyczyła robót, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. 2 ustawy Prawo budowlane. Roboty te nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Skarżący argumentował również, że bezpodstawne jest także zobowiązanie skarżącego do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że inwestor się takim prawem wykazał. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że błędne jest twierdzenie w zaskarżonej decyzji o odmowie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] wyrażenia zgody na połączenie przedmiotowych lokali. Taka okoliczność nie nastąpiła. Przywołane przez PINB pismo z 2 lipca 2021 r. zawiera wyłącznie stanowisko zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodnie z jednoznaczną treścią art. 22 ust. 4 u.w.l., to nie zarząd, a właściciele lokali są uprawnieni do udzielenia zgody na połączenie lub odmowy jej udzielenia - w formie uchwały. Taka uchwała nie zapadła. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja MWINB z dnia 7 lutego 2023 r. , Nr 145/2023, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja objęta sprzeciwem zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB Nr IOT/169/2022 z dnia 15 września 2022 r., znak: PINB.IOT.5141.202.2017.TL, odstępującej od nakładania na skarżącego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokali nr [...] i części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., działka nr ew. [...] obr. [...], do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a., w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sad rozpoznając sprzeciw, nie rozstrzyga – jak w przypadku skarg – w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem, sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania, wynika więc, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja MWINB, wbrew zarzutom skargi, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, zostały spełnione. Organ odwoławczy wykazał, że decyzja PINB, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. MWINB słusznie ocenił, że organ I instancji dokonał niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś odstąpienie od nałożenia obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego w w/w sprawie jest co najmniej przedwczesne. MWINB wyjaśnił, że na ostatnim etapie postępowania uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność ustalenia które roboty budowlane wykonane w ramach w/w inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy inwestor w tym zakresie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wojewódzki wyraźnie rozgraniczył, że na część prac nie było wymagane uzyskanie pozwolenia właściwego organu, na inne natomiast inwestor posiadał zgodę Wspólnoty. MWINB zauważył jednak, że roboty budowlane przeprowadzone lokalach nr [...] i części lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, oceniane jako całość stanowią przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przebudowy w/w lokali oraz zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane została potwierdzona już w decyzji MWINB Nr 584/18, która jest ostateczna i znajduje się w obiegu prawnym, a zatem była wiążąca dla organu I instancji. Wskazać należy, że decyzji tej, organ odwoławczy wyraźnie wskazał że organ powiatowy nie ustalił czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele wykonanej przebudowy. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie ocenił, że PINB niezasadnie uznał, że ściany międzylokalowe stanowiące ściany działowe nie stanowią elementów wspólnych nieruchomości. Należy w tej kwestii podzielić pogląd organu odwoławczego, że jakkolwiek w/w ściany mogą nie stanowić elementów konstrukcyjnych, to z uwagi na to, iż stanowią element świadczący o wydzieleniu odrębnych lokali od siebie, to stanowią one element wspólny budynku. Zatem na wykonanie robót wyburzeniowych tych ścian, wymagane jest posiadanie zgody wspólnoty mieszkaniowej. Jak wynika z akt sprawy inwestor takiej zgody nie posiada, co więcej w piśmie z dnia 2 lipca 2021 r. Wspólnota reprezentowana przez Zarząd poinformowała, że "właściciele lokalu [...] oraz [...] nie prowadzą obecnie żadnych czynności na terenie Wspólnoty (głosowania uchwały o zgodzie na połączenie lokali) mających na celu uzyskanie zgody Wspólnoty na połączenie lokali. Wspólnota nie wyrażała na to żadnej zgody i jest temu działaniu przeciwna". MWINB słusznie zatem uznał, że organ powiatowy powinien wydać stosowną decyzję w trybie art. 51 Prawa budowlanego biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji MWINB Nr 1183/2021 w zakresie precyzyjności obowiązku oraz ustalić tak jak wskazywano w poprzedniej decyzji organu odwoławczego jaki podmiot jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, a tym samym zobowiązanym do usunięcia naruszenia prawa. Organ odwoławczy, wskazał zatem precyzyjnie, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikająca z wytycznych organu odwoławczego konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu realizację wytycznych organu odwoławczego, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy słusznie ocenił, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału powodowego i jego kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny wyłącznie co przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez ten organ w całości postępowania we wspomnianym wyżej zakresie, naruszałoby zdaniem Sądu zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.