II SA/Bd 531/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta W. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M., zatwierdził projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno – budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczo – garażowego w zabudowie zagrodowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L.. W złożonym odwołaniu Mariola i L. K. (tj. Skarżący) zarzucili, że istniejący budynek, który ma ulec nadbudowie i przebudowie, narusza granicę ich działki nr [...], a organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Skarżący podnieśli, że w toku pomiarów geodezyjnych mających na celu odtworzenie znaków granicznych ustalono, że budynek inwestora przekracza granicę działki o 20 cm w głąb działki nr [...]. W konsekwencji projektowana inwestycja nie zachowuje odległości 5 m od granicy działki sąsiedniej, wymaganej zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto odwołujący zarzucili, że projekt budowalny jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z tą decyzją inwestycja nie miała obejmować nadbudowy istniejącego budynku ani budowy wiaty. Skarżący podkreślili, że nie wnosili sprzeciwu wobec decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestycja miała powstać za obecnie istniejącym budynkiem. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda K. – P. decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda ustalił, że działka inwestora nr [...] graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność Skarżących, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem niemieszkalnym. Stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczo – garażowego będzie miała miejsce w odległości 5 m od granicy z działką Skarżących. Takie usytuowanie jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda stwierdził ponadto, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na mapie do celów projektowych. Odnośnie wskazanej przez odwołujących okoliczności wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami nr 77/1 i nr [...] Wojewoda podniósł, że zgodnie z informacją zawartą w piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej we [...] z [...] lutego 2023 r. - do Starosty [...] [...] maja 2022 r. wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej na działki nr [...] położone w [...] pod numerem GGN.6640.1838.2022, której celem było wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. W dniu [...] stycznia 2023 r. wykonawca pracy geodezyjnej zrezygnował z jej kontynuowania i ją anulował. W związku z tym z powyższej pracy geodezyjnej nie wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z wynikami tych prac. Zdaniem Wojewody w świetle dokonanych ustaleń nie są zasadne zarzuty Skarżących w kwestii naruszania przez planowaną inwestycję granicy działki Skarżących oraz naruszania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczących odległości od granic działek sąsiednich. Wojewoda wskazał także, że ze znajdującej się w aktach analizy dotyczącej zachowania warunków nasłonecznienia pomieszczeń i przesłaniania wynika, że budynek Skarżących nie znajduje się w odległości równej wysokości przesłaniania. Ponadto zapewnione zostaną minimum 3 godziny nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku Skarżących, zgodnie z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy rozpatrywaniu tylko elewacji zachodniej budynku mieszkalnego na działce nr [...], zwróconej w kierunku projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczo – garażowego, przy czym rozpatrywany budynek posiada również okna i pomieszczenia mieszkalne na elewacji wschodniej, nieuwzględnione w analizie. W odniesieniu do zarzutu niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy Wojewoda stwierdził, że wysokość projektowanego budynku jest zgodna z pkt 2 lit. a) tiret czwarte decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta dopuszcza rozbudowę i przebudowę budynku do 8 m. W skardze do Sądu L. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla twierdzeń podnoszonych przez odwołujących w toku postępowania administracyjnego o naruszeniu granicy działki nr [...], 3) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż zachowane zostały odległości projektowanej inwestycji od granicy działki sąsiedniej, wskazane w przepisach rozporządzenia. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania odwoławczego nadal nie rozstrzygnięto kwestii naruszenia przez inwestora granicy działki nr [...]. Na wypisie mapy ewidencyjnej widoczne jest naruszenie granicy działki nr [...] przez istniejący budynek, stanowiący własność inwestora. Zgodnie z projektem część istniejącego budynku gospodarczego ma zostać wyburzona, pozostanie jednak część naruszająca granicę. W toku pomiarów geodezyjnych mających na celu odtworzenie znaków granicznych ustalono, iż budynek inwestora przekracza granicę działki [...] cm w głąb działki nr [...]. Tym samym odległość projektowanej inwestycji nie zachowuje odległości 5 m a jedynie odległość 4,80 m. Jednocześnie na długości 16,9 m własność Skarżących jest naruszona murem posadowionym przez inwestora. Zdaniem Skarżących z samego twierdzenia, że wykonawca prac geodezyjnych przerwał te prace nie można wywieść braku zasadności zarzutów odnośnie przekroczenia granicy nieruchomości. Skarżący wskazali, że w lipcu 2022 r. geodeta wykonał prace w terenie, odsłonił kamienie graniczne i wskazał je Skarżącym oraz inwestorowi. Potwierdzono, że doszło do naruszenia granicy działki. Jest to najważniejszy fakt, który organ powinien zbadać. Skarżący podnieśli ponadto, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy rozbudowa budynku gospodarczego do 8 m miała nastąpić bez nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Z projektu wynika natomiast, że istniejący budynek gospodarczy zostanie podniesiony do wysokości 7,40 m. Niezgodnie zatem z decyzją o warunkach zabudowy, dojdzie zatem do jego nadbudowy W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżących. Niezasadne są zarzuty Skarżących odnośnie niezachowania wymogu zachowania odległości pomiędzy zabudową planowaną przez inwestora a granicą działki tj. wymogu wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji wskazuje, że budynek inwestora będzie zwrócony w stronę granicy Skarżących ścianami pozbawionymi okien i drzwi. Nawet zatem wskazywana przez Skarżących odległość 4,80 m nie będzie naruszać wymogów ww. przepisu. Co więcej, jak wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.). ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych dokonuje się w ramach procedury rozgraniczenia nieruchomości. Jeżeli zatem, jak twierdzą Skarżący, granica nieruchomości przebiega inaczej, niż przyjmuje to organ i inwestor na podstawie mapa geodezyjnych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, winni wnieść o przeprowadzenie procedury rozgraniczeniowej. Samo wskazanie, że zostały wykonane jakieś pomiary geodezyjne, przy czym nie zostały one nawet ostatecznie skutecznie zgłoszone właściwemu organowi (por. art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) nie może być uznane za dowód innego przebiegu granicy nieruchomości. Zasadny jest natomiast zarzut niezgodności zatwierdzonego przez organ projektu architektoniczno – budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowej inwestycji poprzez dopuszczenie do nadbudowy dotychczas istniejącego budynku inwestora. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie organ badał zgodność przedmiotowej inwestycji z wydaną uprzednio przez Wójta Gminy L. decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. W treści tej decyzji wskazano, że ustala ona warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i przebudowie" budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w [...]. Należy zauważyć że ustawa z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) odróżnia "przebudowę", "rozbudowę" i "nadbudowę" jako trzy różne rodzaje budowy. Zgodnie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o "przebudowie" należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepisy Prawa budowlanego nie formułują definicji pojęć rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się jednak utrwalony pogląd, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14, LEX nr 2083529). Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. W wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 528/12, LEX nr 1223315). Z powyższego wynika, że ani skutkiem rozbudowy ani przebudowy nie jest zwiększenie wysokości dotychczas istniejącego obiektu budowlanego, w jego dotychczasowych granicach. Przebudowa w ogóle nie obejmuje zwiększenia wysokości, natomiast rozbudowa może skutkować ostatecznie tym, że cały obiekt po zakończeniu wznoszenia dodatkowych pomieszczeń będzie wyższy – z tym że wskutek tego, że obiekt jedynie w części rozbudowanej będzie wyższy niż w części pierwotnej. Zwiększenie wysokości dotychczas istniejącego budynku w jego dotychczasowych granicach jest elementem charakterystycznym tylko dla nadbudowy. Jeżeli rozbudowa bądź przebudowa obejmowały by także zwiększenie wysokości dotychczas istniejącego obiektu, wyróżnienie nadbudowy jako odrębnego typu budowy byłoby zbędne. Odnosząc powyższe do przedłożonego projektu architektoniczno – budowlanego należy zauważyć, że dotychczas istniejący budynek gospodarczy inwestora ma długość 2195 cm (karta i1 projektu – inwentaryzacja istniejącego budynku gospodarczego). Projekt przewiduje, że większość dotychczasowego budynku gospodarczego będzie stanowiła cześć planowanej przez inwestora "części garażowej" – jest to cześć widoczna w "rzucie parteru – projekt" pomiędzy punktami 9 - 12, obejmująca 1638 cm (3 razy po 546 cm). Z rzutu tego wynika także, że szerokość części garażowej będzie większa niż dotychczasowego budynku gospodarczego: zwiększy się ona z 548 cm do 1500 cm (1248 cm +252 cm według rysunku rzutu parteru). Podłużna ściana zewnętrzna dotychczasowego budynku, znajdująca się bliżej granicy z działką nr [...] (por. projekt zagospodarowania terenu) zostanie zachowana, natomiast druga ściana podłużna zostanie rozebrana. Pomiędzy tymi ścianami (zachowaną podłużną i podłużną do rozbiórki) mają być wzniesione słupy żelbetonowe na przedłużeniu ściany planowanej "części gospodarczo – garażowej" (część rozbudowy pomiędzy punktami 1 – 9). Z porównania rzutu poddasza i rzutu parteru wynika natomiast, że część dotychczas istniejącego budynku gospodarczego pomiędzy linią słupów żelbetonowych a ścianą od strony działki nr [...] zachowa dotychczasowy dach (opis "istniejący dach budynku gospodarczego" na rzucie poddasza). Oznacza to, że w tym zakresie dotychczasowy budynek gospodarczy nie zwiększy wysokości. Natomiast część dotychczasowego budynku gospodarczego pomiędzy linią słupów żelbetonowych a "istniejącą ścianą do rozbiórki" będzie stanowiła tą część planowanej "części garażowej" która będzie posiadała poddasze ponad poziomem "istniejącego dachu budynku gospodarczego" (por. rzut poddasza), a więc zwiększy swoją wysokość. Innymi słowy - część dotychczasowego budynku gospodarczego pomiędzy granicą z działką nr [...] a linią słupów żelbetonowych zachowa dotychczasową wysokość, a część pomiędzy lina słupów żelbetonowych a "istniejącą ścianą do rozbiórki" zostanie nadbudowana. W konsekwencji należy uznać że w zakresie obejmującym część dotychczasowego budynku gospodarczego pomiędzy planowaną liną słupów żelbetonowych a "istniejącą ścianą do rozbiórki" projekt architektoniczno – budowlany jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy, która przewiduje jedynie rozbudowę i przebudowę dotychczasowego budynku inwestora, a nie jego nadbudowę. Brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy na możliwość nadbudowy oznacza, że wskazany w tej decyzji parametr wysokości nie może być przez organ odnoszony do tej części obiektu w jego nowym kształcie, która obejmuje powierzchnię zabudowy dotychczasowego budynku. Nowy, wyższy parametr wysokości może być odnoszony tylko do części poza obrysem dotychczasowego budynku. Nie dostrzegając powyższej okoliczności organ dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego które wymagają, aby organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako że wydanie stosownego postanowienia mogło doprowadzić w dalszej konsekwencji albo do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora zmienionego projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w innym niż obecnie zakresie albo w przypadku braku takowego zmienionego projektu lub dalszego niespełniania przez niego ww. wymogów – do odmowy zatwierdzenia projektu i odmowy pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez Skarżących wpisu.