III OW 116/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w P. przez wskazanie organu właściwego w sprawie używania dzwonu kościelnego postanawia: wskazać Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z 17 lipca 2023 r. Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w P. (dalej: "WIOŚ") w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie używania dzwonu kościelnego Parafii R. przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że w dniu 2 marca 2023 r. do Prezydenta wpłynął wniosek w sprawie wydania decyzji, na podstawie art. 156 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), zakazującej używania dzwonu Parafii R. przy ul. [...] w P. poza godzinami sprawowania obrzędów kultu religijnego, jako ochrona przed niechcianą informacją oraz zakłócaniem odpoczynku mieszkańców. Dla Parafii R. przy ul. [...] w P., Prezydent Miasta P. dnia [...] września 2021 r. wydał decyzję nr [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska, zgodnie z art. 115a p.o.ś. Zdaniem Prezydenta, ewentualny zakaz może więc wydać WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym po przeprowadzeniu kontroli w Parafii (zgodnie z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz w zakresie uciążliwości akustycznej dla zakładów posiadających decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku WIOŚ, dzwony kościelne należy uznać za instalację nagłaśniającą w rozumieniu art. 156 ust. 1 p.o.ś. W ocenie Prezydenta, o negatywnym oddziaływaniu można mówić wtedy, gdy w wyniku kontroli przeprowadzonej przez WIOS zostanie stwierdzone przekroczenie norm dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji Prezydenta z dnia 22 września 2021 r. lub naruszenie zakazów wymienionych wart. 156 p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek WIOŚ wniósł o odrzucenie wniosku względnie jego oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji zakazującej używania dzwonu nie zainicjował żadnego postępowania administracyjnego, w którym powstał spór kompetencyjny, gdyż nie było do tego podstawy prawnej. Zdaniem WIOŚ, stan faktyczny i uregulowania prawne dotyczące używania dzwonu nie dawały podstaw do wszczęcia, ani prowadzenia postępowania administracyjnego przez WIOŚ. Organ wyjaśnił, że w dniach 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną, która została udokumentowana protokołem kontroli nr [...]. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organem kontrolującym zakłady posiadające decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu. Taka kontrola została przez tut. Organ przeprowadzona. Podczas kontroli ustalono, że głównym źródłem hałasu jest dzwonnica kościelna, w której zamontowany jest jeden dzwon konwencjonalny, bez stosowania urządzeń nagłaśniających, tzn. bez użycia dodatkowych środków technicznych służących odtwarzaniu, czy wzmacnianiu dźwięku. Dzwonnica ma konstrukcję stacjonarną, dzwon jest załączany automatycznie. Ponadto w wyniku uderzania młotka w dzwon wybijane są godziny. WIOŚ nadmienił, że podczas kontroli stwierdzono również, że Parafia posiada również zewnętrzną instalację nagłaśniającą w postaci 5 głośników zainstalowanych na ścianach wokół kościoła. Ustalono, że instalacja ta uruchamiana jest okazjonalnie wyłącznie w celach związanych ze sprawowaniem kultu religijnego. Podczas kontroli ustalono, że dzwon bije w taki sam sposób w dni powszednie oraz niedziele i uroczystości kościelne, w takim samym czasie za każdym razem gdy jest uruchamiany. W związku z udowodnieniem podczas kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], że Parafia przestrzega przepisów prawa w zakresie emisji hałasu do środowiska, WIOŚ nie ma możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego w ww. zakresie. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje również wydawania decyzji administracyjnych w wypadku naruszenia art. 156 ww. ustawy. Sankcją za powyższe naruszenie jest kara grzywny nakładana na winnego powstania naruszenia. Ewentualne zastosowanie ma odpowiedzialność za wykroczenie, a nie zachodzą podstawy do stosowania sankcji administracyjnych na podstawie decyzji. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku eksploatacji dzwonnicy użytkowanie instalacji nagłaśniającej, o którym mowa w art. 156 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w ogóle nie ma miejsca, emisja hałasu do środowiska następuje bez użycia dodatkowych środków technicznych służących odtwarzaniu, czy wzmacnianiu dźwięku. WIOŚ wskazał, że na podstawie art. 362 ust. 1 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jedynym organem, który w przedmiotowej sprawie może w drodze decyzji nałożyć na podmiot obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w wyniku prowadzonego postępowania jest Prezydent. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Prezydent, działając na podstawie art. 115a p.o.ś., w dniu [...] września 2021 r. wydał decyzję nr [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. W dniach 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r. kontrolę przestrzegania warunków określonych w tej decyzji przeprowadził WIOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Prezydenta, że w art. 156 zawarto wynikający bezpośrednio z mocy prawa, niewymagający indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej, zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, z wyjątkami wynikającymi z postanowień art. 156 ust. 2 (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, WK 2016, Lex/el). Decyzja Prezydenta z [...] września 2021 r., o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska jedynie dopełnia reżim prawny, któremu podlega podmiot korzystający ze środowiska. Zakaz z art. 156 § 1 p.o.ś. obowiązuje z mocy ustawy i podlega dookreśleniu w drodze aktu normatywnego bądź administracyjnego (zob. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo Ochrony Środowiska. Komentarz., Warszawa 2019, Legalis/el). Stosownie do art. 9 ust. 1c. ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.) przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Kontrola ta obejmuje również przestrzeganie obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, w tym art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przyjmuje stanowisko, że zawężająca wykładnia zwrotu "instalacja lub urządzenia nagłaśniające" nie znajduje prawnego ani logicznego uzasadnienia. Jednym celów regulacji p.o.ś. jest ochrona środowiska przez hałasem, zatem rozróżnienie źródła hałasu ma tu wtórne znaczenie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że należałoby inaczej traktować sytuacje i podmioty gdzie dźwięk jest mechaniczny a inaczej gdzie jest emitowany z instalacji, podczas gdy uciążliwość dla środowiska jednego i drugiego może być taka sama. W świetle przepisów prawa materialnego nie tylko instalację nagłaśniającą, ale i dzwony kościelne należy uznać za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a parafię (kościół), w której się znajdują za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r., II OSK 3250/14, CBOSA). Mające powyższe okoliczności na względzie przyjąć należało, że wobec zakresu przeprowadzonej w dniach 5 października 2022 r. – 15 listopada 2022 r., która ograniczała się jedynie do zbadania, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, żądanie wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 156 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. było uprawnione, co organ powinien uczynić. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.