II OSK 1119/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 159/22 w sprawie ze skargi N. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Otwockiego z 9 września 2021 r., nr 1402/2021 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 159/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. M. (dalej: "skarżąca", "inwestor") na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w sprawie rozpatrzenia odwołania: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł; V. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł; VI. zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Do Wojewody w dniu 2 listopada 2021 r. wpłynęło odwołanie od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 9 września 2021 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Pismem z 5 stycznia 2022 r. wezwano odwołującą się o udzielenie informacji, czy będzie działa osobiście czy przez pełnomocnika. Następnie, 7 lutego 2022 r. organ zwrócił się o przekazanie kompletnych akt zakończonych postanowieniem z 18 lutego 2021 r. w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych ([...]). Postanowieniem z 31 marca 2022 r. Wojewoda zlecił Staroście przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego dopuszczenia odstępstwa w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. wezwano również inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, w tym w części dotyczącej [...]. Uzupełniona dokumentacja projektowa wpłynęła do organu 10 maja 2022 r. Dnia 21 lipca 2022 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do Starosty o przesłanie informacji wskazanych w postanowieniu z 31 marca 2022 r. Odpowiedź Starosty wpłynęła 26 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") uznał ponaglenia za zasadne i stwierdził bezczynność oraz przewlekłość organu bez rażącego naruszenia prawa, jak i zakreślił termin załatwienia sprawy do 26 września 2022 r. W dniu 26 września 2022 r. Wojewoda wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty. 2.2. W dniu 31 sierpnia 2022 r. inwestor wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody. 2.3. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że Wojewoda od otrzymania odwołania do dnia wydania decyzji pozostawał bezczynny, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, że organ działał niesprawnie i nieskutecznie, w odstępach ponad miesięcznych między podejmowanymi czynnościami, a czasami kilku miesięcznych, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło rozpatrzenie odwołania. Ponieważ w dacie orzekania organ wydał decyzję, umorzono postępowanie w zakresie wydania aktu. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł zdyscyplinuje organ do działania zgodnie z przepisami prawa w przyszłości. Mając na celu, kompensację doznanej szkody, Sąd uznał, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł będzie adekwatne do poniesionej szkody. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w pkt II, IV-VI na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy jego działanie nie wynikało ze złej woli czy też chęci lekceważenia stron postępowania odwoławczego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 149 § 2, art. 154 § 6 p.p.s.a poprzez wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości 1000 zł i zarazem przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł podczas gdy zasądzenie obu tych środków finansowych powinno mieć miejsce jedynie w drastycznych przypadkach zwłoki organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II, IV-VI oraz przekazanie sprawy w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się Wojewoda nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługiwała w części na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego zakwalifikowania bezczynności i przewlekłości, której w niniejszej sprawie dopuścił się Wojewoda, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22 oraz wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej (uzupełniające postępowanie wyjaśniające dotyczące zasadności dopuszczenia odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego oraz uzupełnienie dokumentacji projektowej przez inwestora), z tym że następowało to w znacznych odstępach czasu. Po drugie, postępowanie odwoławcze trwało ponad dziesięć miesięcy ([...]). W sprawie doszło zatem do przekroczenia terminów załatwienia spraw (zob. art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, przedmiotowe postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w kontekście przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu oraz ogólnego czasu trwania postępowania (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oceniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność i przewlekłość. Należy przypomnieć, że obowiązek orzekania o tym, czy przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, został wprowadzony w związku z ewentualną odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173; zob. art. 14 tej ustawy; por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 407/22, CBOSA). Natomiast z punktu widzenia interesów stron postępowania administracyjnego kwalifikacja przewlekłości lub bezczynności jako rażącej nie ma istotnego znaczenia, zwłaszcza w aspekcie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezczynności administracji (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, z punktu widzenia braku podstaw do zakwalifikowania bezczynności i przewlekłości postępowania jako rażących, obok kwestii ogólnego czasu trwania postępowania odwoławczego (tj. termin na rozpoznanie odwołania nie został kilkunastokrotnie przekroczony), istotne znaczenie miało również to, że Wojewoda załatwił sprawę w terminie wskazanym w postanowieniu GINB z 25 sierpnia 2022 r. wydanym w związku z wniesionymi ponagleniami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i w tym zakresie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 4.4. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wymierzenia Wojewodzie grzywny w wysokości 1000 zł (pkt IV wyroku) oraz przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł (pkt V wyroku). Przede wszystkim, z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej było uznanie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22, CBOSA). Tego rodzaju warunek nie wynika ani z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a., ani z celu tego przepisu. Celem tym jest bowiem, w odniesieniu do sumy pieniężnej, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2780/22, CBOSA). Dalej trzeba zauważyć, że ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest wymierzyć grzywnę lub przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tych sprawach (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady wymierzenia grzywny lub sumy, jak i określenia wysokości tych akcesoryjnych, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości rozstrzygnięć, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Przedłużanie się tego rodzaju postępowania, również w kontekście powszechnie znanego zjawiska wzrostu cen materiałów i usług budowlanych, godzi nie tylko w prawo zabudowy nieruchomości (art. 4 Prawa budowlanego w zw. art. 64 Konstytucji RP), ale jest również nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych wspierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP). Wymierzenie organowi grzywny jest z kolei środkiem o charakterze dyscyplinującym i prewencyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w wysokości 1000 zł oraz przyznana suma 3000 zł, nie mogą być uznane za nadmierne, mając na uwadze, że postępowanie odwoławcze, dotyczące tak istotnej dla skarżącej sprawy, trwało, z przyczyn niezawinionych przez stronę, około dziesięciu miesięcy. Trzeba przy tym przypomnieć, że maksymalna kwota, jaką WSA w Warszawie mógł przyznać na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to w przypadku grzywny 49 447,9 zł natomiast w odniesieniu do sumy 24 723,95 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. - M. P. z 2022 r. poz. 266; w chwili wyrokowania przez WSA nie był jeszcze opublikowany przez Prezesa GUS komunikat w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w 2022 r.). Zarówno zatem wymierzona grzywna, jak i przyznana suma, pozostają w dolnych granicach ustawowego limitu. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie 2 niniejszego wyroku. 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.