II SA/Gl 646/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1142/2023/3703 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 1 marca 2023 r., nr SKO.PSW/41.5/1142/2023/3703, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z 25 stycznia 2023 r. nr [...] odmawiającą J. L. (dalej: skarżąca, strona) przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że Kierownik Zespołu ds. Świadczeń Centrum Usług Społecznych, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L., decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego wskazując, że przeprowadzony 4 stycznia 2023 r. wywiad środowiskowy potwierdził, że zajmowany przez stronę lokal jest lokalem samodzielnym jednakże skarżąca do 30 listopada 2022 r. nie podjęła żadnych kroków w celu jego wyodrębnienia. W konsekwencji organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek do przyznania dodatku węglowego określony w art. 3 ust. 3 i ust. 3c ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141, dalej: u.d.w.). Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie, w którym oświadczyła, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Nadto wskazał, że w akcie notarialnym z 28 kwietnia 2021 r. nr [...] podjęto próbę rozdzielenia budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, dom został wówczas podzielony według pięter na trzy oddzielne lokale. SKO rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym nie uwzględniło podniesionych zarzutów. Podkreśliło, że art. 2 ust. 3c u.d.w. uzależnia przyznanie dodatku węglowego w trybie opisanym w art. 2 ust. 3d ustawy od podjęcia przez stronę dodatkowych czynności związanych z ustaleniem odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tych adresem w odrębnych lokalach. Brak możliwości ustalenia takiego odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. otwiera dopiero stronie drogę do przyznania dodatku węglowego. Obowiązkiem strony było zatem podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Względy logiki nakazują bowiem stwierdzenie, że o braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy (notatka służbowa z 4 stycznia 2023 r.), o której mowa w art. 2 ust. 3d ustawy, która to czynność dowodowa potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji o zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa współdzielonego źródła ogrzewania. Z akt sprawy (wywiad oraz oświadczenie strony z 4 stycznia 2023 r.) wynika również, że strona nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Tym samym, skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu zarzuciła organowi błędną interpretację przepisów ustawy o dodatku węglowym, bowiem żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku zainicjowania wszczęcia procedury ustalenia odrębnego adresu, a jedynie wskazuje, że wnioskodawca może podjąć działania w tym zakresie. Wskazany zaś w przepisie termin 30 listopada 2022 r. jest terminem w jakim powinno nastąpić ustalenie nowego adresu, nie jest to termin przeprowadzenia wywiadu. Zaistnienie okoliczności nieustalenia adresu we wskazanym terminie powoduje z kolei jedynie to, że dodatek węglowy przyznawany będzie w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Skarżąca zwróciła dodatkowo uwagę, że przepis art. 2 ust. 1a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U z 2021 r. poz. 1048), dotyczący możliwości ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, zgodnie z ust. 1b nie ma zastosowania do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Budynek, w którym gospodarstwo domowe prowadzi skarżąca został wybudowany przed 1995 r., a to zdaniem skarżącej oznacza, że nie było możliwości ustanowienia odrębnej własności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 200 ze zm., dalej: k.p.a.) lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego i w konsekwencji materialnego. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do zasadności odmowy wypłaty dodatku węglowego skarżącej. Wskazać należy, że dla prawidłowego ustalenia prawa do dodatku niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a z niego jednoznacznie wynika, że w budynku znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, źródło ogrzewania jest współdzielone, a skarżąca zajmuje odrębny lokal z własną kuchnią i łazienką, gdzie prowadzi gospodarstwo domowe wraz z T. L.. Mimo to organy stwierdziły, że strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego, bowiem nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 2 ust. 1 u.d.w., który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Stosownie do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.). Na mocy art. 2 ust. 15a u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę dane zamieszczone w tym przepisie – tj. m.in.: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Jednakże zgodnie z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Jak stanowi art. 2 ust. 16 u.d.w., przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Powyższe przepisy regulują szczegółowo zasady i tryb procedowania w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Z powyższego wynika więc, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego muszą zostać zweryfikowane przez organ gminy przed wypłatą dodatku węglowego (potwierdzoną informacją o przyznaniu tego dodatku kierowaną do wnioskodawcy), bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego. W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, iż ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, z 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca dopełniła formalności i złożyła wniosek o sporny dodatek. W wywiadzie środowiskowym wykazano, że skarżąca, zamieszkuje wspólnie z mężem na jednej z kondygnacji budynku. W budynku pod wskazanym wyżej adresem znajdują się łącznie trzy oddzielne gospodarstwa domowe. Budynek ogrzewany jest wspólnym źródłem ciepła. Skarżąca potwierdziła, że nie podjęła kroków formalnych do nadania odrębnego adresu dla jej lokalu, w konsekwencji czego organy obu instancji odmówiły wypłaty dodatku węglowego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym. Dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten odnosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie została zastosowana i w jej wyniku stwierdzono, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w odrębnym lokalu. Organy orzekające w sprawie podjęły zatem działania zmierzające do sprawdzenia stanu faktycznego pod kątem ziszczenia się przesłanek określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., ale dokonały nieprawidłowej jego wykładni co doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.