II OSK 277/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 187/20 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. nr 1563/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/20 oddalił skargę S. L. (dalej określanej jako inwestorka lub skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2019 r., nr 1563/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., nr 133/18 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni, po przeprowadzeniu w dniu 26 marca 2018 r. oględzin pawilonu handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...], nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy pawilonu handlowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu; - projektu zagospodarowania działki lub terenu; - odpowiednich szkiców lub rysunków dotyczących obiektu, wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r., nr 184/18 zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta wniosku inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu. Uprzednio skarżąca w dniu 19 kwietnia 2018 r. dokonała zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie obiektu tymczasowego na 180 dni, tj. budynku kontenerowego o wymiarach 15 m², nietrwale związanego z gruntem, jednak Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia 19 lipca 2018 r., nr 358/s/2018 zgłosił sprzeciw. Wojewoda Mazowiecki uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji decyzją dnia 13 listopada 2018 r., nr 195/P/2018. Burmistrz Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia 9 listopada 2018 r., nr 4/0-M/2018 odmówił inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla obiektu objętego wnioskiem, wobec czego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r., nr 125/19 podjął zawieszone postępowanie. Inwestorka pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że w świetle decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2018 r. nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dokonała skutecznego i prawomocnego zgłoszenia pawilonu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., nr 322/19, na postawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał inwestorce rozbiórkę pawilonu handlowego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzja ta została jednak uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2019 r., nr 1186/2019. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją z dnia 3 października 2019 r., nr 471/19, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy, nakazał inwestorce rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 5 m x 3 m nietrwale związanego z gruntem, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorka po raz kolejny zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczących budowy obiektu tymczasowego o wymiarach 5 m x 3 m nietrwale związanego z gruntem. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia 1 października 2019 r. nr 441/s/2019 zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia wskazując, że roboty zostały już wykonane. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 5 grudnia 2019 r., nr 977/OPON/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inwestorka wniosła odwołanie od decyzji z dnia 3 października 2019 r., którą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r,. nr 1563/2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy. W jej motywach nawiązał do art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy i podał, że z kontroli przeprowadzonych najpierw w dniu 26 marca 2018 r., a następnie w dniach 11 lutego 2019 r. i 1 października 2019 r. wynika, że obiekt jest posadowiony w tym samym miejscu ponad 180 dni, zatem zastosowanie art. 48 ustawy było właściwe. Jednocześnie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było prawidłowe wobec niewykonania postanowienia z dnia 11 maja 2018 r., gdyż ostatecznie nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dostarczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Podkreślił, że inwestorka dopełniła czynności zgłoszenia w dniu 14 września 2018 r., już po wykonaniu robót budowlanych, co potwierdziły czynności kontrolne, zatem jest nieskuteczne. Skargę na tę decyzję wniosła inwestorka podnosząc, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu została wydana, pomimo że dokonała skutecznego zgłoszenia obiektu do właściwego organu. Wskazała, że co prawda Starosta zgłosił sprzeciw co do zgłoszenia, jednak w wyniku odwołania od tej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. uchylił kontrolowaną decyzję, w wyniku czego zgłoszenie stało się prawomocne i skuteczne. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2020 r. potwierdził prawidłowość ustaleń, że należący do inwestorki obiekt - pawilon handlowy kontenerowy posiada cechy tymczasowego obiektu budowlanego i jest usytuowany w tym samym miejscu ponad 180 dni (okres od oględzin z dnia 26 marca 2018 r. do oględzin z dnia 1 października 2019 r. to ponad 540 dni). Zauważył przy tym, że z umowy najmu z dnia 1 sierpnia 2017 r. wynika, że na wynajmowanym terenie inwestorka prowadzić będzie w nietrwale związanym z gruntem rozbieralnym pawilonie handlowym działalność handlową w zakresie sprzedaży zniczy i kwiatów (§ 2). Umowę zawarto na czas nieokreślony. Inwestorka nie wskazała na zamiar rozebrania lub przeniesienia obiektu w inne miejsce. Zamiar taki został wskazany w zgłoszeniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., lecz - jak wynika z wyników oględzin - nie został on zrealizowany. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że obiekt, wzniesiony samowolnie, nie miał i nie ma charakteru obiektu tymczasowego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Tym samym, jego funkcjonowanie przez okres dłuższy niż 180 dni wymaga dla swej legalności pozwolenia na budowę, a trybem właściwym do zwalczenia skutków samowoli budowlanej w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 ustawy. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną i nałożył na inwestorkę postanowieniem z dnia z dnia 11 maja 2018 r. obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów. Zaznaczył, że nie uszło jego uwadze, że postanowienie zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy, a nie na podstawie jej art. 48 ust. 3, jednakże ze względu na analogiczne brzmienie omawianych przepisów, uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślił, że inwestorka nie przedłożyła wymaganych dokumentów, również na etapie postępowania odwoławczego. Burmistrz Miasta [...] prawomocną decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornego obiektu. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały rozbiórkę pawilonu handlowego. Sąd nie zgodził się z inwestorką, że dokonała skutecznego zgłoszenia obiektu. W tym zakresie stwierdził, że dwukrotne zgłoszenie dotyczące zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia, a dotyczących budowy omawianego obiektu tymczasowego w żaden sposób nie sanuje ani też nie legalizuje samowoli budowlanej, jakiej dopuściła się skarżąca. Podkreślił, że w dniu 26 marca 2018 r. ustalono, że na przedmiotowej działce jest już usytuowany pawilon oraz że przed tą datą skarżąca nie dokonała w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru rozebrania lub przeniesienia pawilonu w inne miejsce, nie uzyskała też pozwolenia na budowę, zatem obiekt stanowi samowolę budowlaną. Postępowanie w tym zakresie wszczęto w dniu 5 kwietnia 2018 r., a więc przed zgłoszeniem przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych, które zostały już wykonane. Dodał, że zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (a taka sytuacja miała miejsce) nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczyć się powinno w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Jednakże w niniejszej sprawie nie było konieczności wszczynania postępowania naprawczego, gdyż organ pierwszej instancji, w ocenie Sądu, prawidłowo - przed wniesieniem przez skarżącą w dniu 14 kwietnia 2018 r. zgłoszenia - wszczął postępowanie, a następnie prawidłowo je przeprowadził. W świetle powyższego decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2018 r. jest irrelewantna dla niniejszej sprawy. Przyjmując zatem, że w zaskarżonej decyzji brak jest istotnych uchybień formalnych, Sąd oddalił wywiedzioną od niej skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 12 ustawy poprzez uznanie, iż obiekt którego dotyczy postępowanie nie miał i nie ma charakteru obiektu tymczasowego, podczas gdy inwestorka dokonała skutecznego zgłoszenia obiektu w starostwie (w wyniku odwołania Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty o sprzeciwie, co potwierdziło skuteczność zgłoszenia). Podniósł też rażące naruszenie art. 30 ustawy poprzez jego niezastosowanie i stwierdził, że inwestorka dokonała skutecznego zgłoszenia obiektu w Starostwie (w wyniku odwołania Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty o sprzeciwie, co potwierdziło skuteczność zgłoszenia). Zarzut procesowy odniesiony został do art. 134 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik wskazał na przekroczenie granic rozpoznania sprawy, w której Sąd powinien był wyłącznie rozpatrzyć zakres obejmujący ustalenie czy inwestorka dokonała skutecznego zgłoszenia obiektu na podstawie art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 12 ustawy czy też nie dokonała skutecznego zgłoszenia. Zdaniem pełnomocnika bezspornym jest, iż zgłoszenie było skuteczne, zaś Sąd nie jest uprawniony niejako do naprawiania decyzji organów poprzez uwzględnianie innych okoliczności sprawy czy podstaw prawnych w celu utrzymania w mocy skarżonych decyzji obu organów. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również wstrzymania wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że organy w decyzjach nie mając do tego kompetencji podważały decyzję Wojewody Mazowieckiego, uznając zgłoszenie inwestorki za nieskuteczne. Jedynymi zaś organami, które mogłyby uznać zgłoszenie za nieskuteczne są starosta lub wojewoda. Skoro Wojewoda Mazowiecki prawomocnie uchylił sprzeciw Starosty, a ten nie odwołał się do Sądu, uznać należy, iż zgłoszenie było skuteczne. Podkreślił, iż organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez Wojewodę w dniu 13 listopada 2018 r., miał obowiązek z urzędu umorzyć postępowanie, czego jednak nie uczynił. Argumentował, że Sąd nie był uprawniony do naprawiania decyzji organów poprzez uwzględnianie innych okoliczności sprawy czy podstaw prawnych w celu utrzymania w mocy skarżonych decyzji. Oba organy nie umorzyły postępowania, pomimo że decyzja Wojewody spowodowała, iż zgłoszenie inwestorki było skuteczne. Prowadziły postępowania niejako w oderwaniu od faktu istnienia tej decyzji. Sąd nie miał podstaw do uznania, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2018 r. jest irrelewantna dla niniejszej sprawy, skoro dotyczyła ona obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, i który został skutecznie (prawomocnie) zgłoszony przez inwestorkę. Właśnie w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem pełnomocnika, przekracza granice rozpoznania sprawy i niejako próbuje "naprawić" decyzje organów. Postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 277/21 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Już w punkcie wyjścia przyjdzie zauważyć, że skuteczność skargi kasacyjnej znacznie osłabia brak oznaczenia w podstawach kasacyjnych kluczowego w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu jaki miał w tej sprawie zastosowanie. Wszak na podstawie tego przepisu kontrolowaną przez sąd decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego, wobec którego wszczęto i prowadzono postępowaniem (pawilonu o wymiarach 5,00 x 3,00 m, niepołączonego trwale z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych, usytuowanego na działce nr [...]). Organ przyjął, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżąca w prowadzonym postępowaniu nie skorzystała z możliwości doprowadzenia do jego legalizacji na zasadach określonych w art. 48 ustawy. Autor skargi kasacyjnej zasadność postawionych w niej zarzutów, realizowanych w granicach obu podstaw, upatruje w tym, że skarżąca dokonała w dniu 19 kwietnia 2018 r. w sposób zgodny z przepisami, na podstawie art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, zgłoszenia budowy na tej działce tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach 5,00 x 3,00 m, niepołączonego trwale z gruntem. Przemawiać za tym ma ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2018 r., którą uchylono decyzję Starosty Warszawsko - Zachodniego z dnia 19 lipca 2018 r. o wniesieniu sprzeciwu i umorzono postępowanie pierwszej instancji, czego w ogóle nie wzięto pod uwagę. Pełnomocnik skarżącej przemilcza jednak, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej organy nadzoru budowlanego mieli w polu widzenia fakt wydania tej decyzji i ocenili jej znaczenie dla wyniku sprawy. Po pierwsze, postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 5 kwietnia 2018 r., zatem przed dokonaniem zgłoszenia, po stwierdzeniu w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, że na wspomnianej działce istnieje już pawilon handlowy o takich samych parametrach jak w później dokonanym zgłoszeniu. Po drugie, skarżąca nie zakwestionowała ustaleń, że objęty zgłoszeniem obiekt usytuowany jest w tym samym miejscu, co podczas czynności kontrolnych w dniu 26 marca 2018 r. Pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do zgłoszenia zarzutu w tym zakresie nie podejmując nawet próby wykazania, że ustalenia poczynione w tym zakresie są błędne i nie znajdują usprawiedliwienia w zebranym materiale dowodowym, pomija także przyczyny, z powodów których doszło do umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie tego zgłoszenia. Po trzecie wreszcie, pełnomocnik skarżącej nie uwzględnił, że skarżąca dokonała kolejnego zgłoszenia w dniu 16 września 2019 r. robót polegających na budowie obiektu o takich samych parametrach na tej samej działce, a decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego o wniesieniu sprzeciwu (po stwierdzeniu, że taki obiekt jest już zrealizowany) została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 października 2019 r., a na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji (s.13 uzasadnienia). Dodać trzeba, że wspomniana decyzja Wojewody przeszła kontrolę sądową, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/20 oddalił skargę skarżącej, co NSA w składzie orzekającym wiadomo z urzędu. Z tych powodów całkowicie bezzasadny okazał się procesowy zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uznania, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2018 r. jest irrelewantna dla rozpoznawanej sprawy, a odmienne stanowisko sądu stanowi rażące naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie mógł pominąć tych istotnych dla końcowego wyniku sprawy faktów i zdarzeń, a odniesienie się do zasygnalizowanych zagadnień nie stanowi próby, jak twierdzi się również w skardze kasacyjnej, "naprawienia" decyzji organów nadzoru budowlanego. W stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania chybione są także obydwa zarzuty materialnoprawne, które odniesione zostały do art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ustawy, chociaż w sposób nieadekwatny ponownie nawiązują do kwestii dokonanego zgłoszenia robót z dnia 19 kwietnia 2018 r. Tym niemniej stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem budowa takich obiektów z zamiarem użytkowania ponad ten okres, tak jak w niniejszej sprawie, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co w razie stwierdzenia tzw. samowoli budowlanej uzasadnia wdrożenie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, związany jest zatem podstawami tej skargi przytoczonymi w jej petitum i umotywowanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dalsze więc wyłaniające się w sprawie zagadnienia, w tym zasygnalizowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia wyboru trybu zwalczenia skutków samowoli budowlanej, jako nieobjęte podstawami kasacyjnymi muszą pozostać poza rozwagą sądu odwoławczego. Z tych powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.