I GSK 1213/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 241/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 241/23 odrzucił skargę A. G. na postanowienie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej jako: UFG, Fundusz) z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Rady UFG z 28 grudnia 2022 r. w zakresie uznania za niezasadne zażalenia na postanowienie Zarządu UFG z dnia 23 września 2022 r. w części dotyczącej zasadności nałożonej na Fundusz opłaty - oddalenia zarzutu skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej skarżącej nr tytułu wykonawczego: [...]. W odpowiedzi na skargę UFG wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 621 ze zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach") – UFG jest instytucją wykonującą zadania określone w ustawie. Natomiast art. 96 ust. 2 ustawy stanowi, że UFG jest właściwy w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 96 ust. 3 tej ustawy Fundusz ma osobowość prawną. Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych w oparciu o kryterium legalności i zgodności ze statutem. Natomiast art. 98 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że do zadań UFG należy zaspokajanie roszczeń z tytułu ubezpieczeń obowiązkowych, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, w granicach określonych na podstawie przepisów rozdziałów 2 i 3, za szkody powstałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na osobie, w mieniu, w mieniu i na osobie, gdy posiadacz zidentyfikowanego pojazdu mechanicznego, którego ruchem szkodę tę wyrządzono, nie był ubezpieczony obowiązkowym ubezpieczeniem OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Analizując dopuszczalność przedmiotowej skargi na postanowienie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 28 grudnia 2022 r. dotyczącego zasadności nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadacza pojazdu Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 19 oraz art. 20 ustawy o ubezpieczeniach, sprawy z zakresu roszczeń wynikających z umów ubezpieczeń obowiązkowych lub obejmujących roszczenia z tytułu tych ubezpieczeń należą do właściwości sądów powszechnych. Zgłoszone w skardze zarzuty poddające w zasadzie w wątpliwość prawidłowość działań podjętych przez UFG nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła A. G. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie Rady UFG z dnia 28 grudnia 2022 r. nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy ww. postanowienie zostało wydane na podstawie art. 34 § 3 u.p.e.a., po rozpoznaniu przez UFG zażalenia skarżącej, a co za tym idzie skarżącej przysługuje również skarga do sądu administracyjnego, a także poprzez uznanie, że skarga przysługuje wyłącznie na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym przez organy administracji publicznej, podczas gdy skarga przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie administracji publicznej, tj. także gdy takie postanowienie zostało wydane nie przez organ administracji publicznej, ale na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 34 § 3 u.p.e.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu w zakresie kontroli przez sąd administracyjny postanowienia w sprawie zarzutów w egzekucji administracyjnej wydanego przez organy UFG, mimo że we wskazanym zakresie działają one jako organ administracji publicznej i stosują środki władczego kształtowania sytuacji prawnej skarżącej, 3) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sprawa ze skargi na postanowienie Rady UFG z dnia 28 grudnia 2022 r. nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z tym podlega kontroli przez sądy administracyjne na podstawie art. 184 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną UFG wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, gdyż skarga dotyczy aktu nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych. Względnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz Funduszu nałożono w art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach m. in. na posiadacza pojazdu mechanicznego, który nie spełnił obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, obowiązek ubezpieczenia uważa się za spełniony, jeżeli została zawarta umowa ubezpieczenia, na podstawie której osoba obciążona tym obowiązkiem korzysta z ochrony ubezpieczeniowej, a czas trwania i zakres tej ochrony odpowiadają przepisom ustawy lub odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych wprowadzających obowiązek ubezpieczenia. Ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 10 ust. 2). Przewidziana w art. 88 ustawy o ubezpieczeniach opłata z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej. W art. 91 ustawy określony został tryb egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i OC rolników. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Fundusz, występujący w roli wierzyciela. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na postanowienie Rady UFG z dnia 28 grudnia 2022 r. uznające za niezasadne zażalenie skarżącej na postanowienie Zarządu UFG z dnia 23 września 2022 r. w części dotyczącej zasadności nałożonej przez Fundusz opłaty. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479). Postanowieniem z dnia 23 września 2022 r. Zarząd UFG postanowił na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oddalić zarzut złożony przez skarżącą i uznać za zasadne kontynuowanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego. Tym samym należy stwierdzić, że postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela wydane w postępowaniu egzekucyjnym jest elementem postępowania egzekucyjnego. Należy również zauważyć, że ustawa upoważniła UFG do wystawienia tytułu wykonawczego będącego podstawą egzekucji opłaty, ma też status wierzyciela. Wierzyciel (Fundusz) wydaje postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.), a następnie może być ono zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 119/23, dostępne CBOIS). Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy działalność Funduszu należy zliczyć do kategorii działalności administracji publicznej, a skargę wniesioną na postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym należy uznać za dopuszczalną. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania jest natomiast nieuzasadniony, bo przepisy o kosztach postępowania w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują podstaw orzeczenia w tym przedmiocie w postanowieniu wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego.