VII SA/Wa 1268/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2023 r. znak: DOA.7110.383.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z 13 marca 2023 r. znak: DOA.7110.383.2022.MML, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.M. (dalej jako "skarżący", "Inwestor") od decyzji Wojewody Podlaskiego (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") z 18 listopada 2022 r. znak: AB-II.7840.9.11.2020.AR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.M. pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB uwzględnił, że decyzją z 18 listopada 2022 r, znak: AB-II.7840.9.11.2020.AR, Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu wniosku M.M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich..- kurników o łącznej obsadzie 140 DJP, powierzchni zabudowy 1218,69 m² (każdy), powierzchni użytkowej 1173,63 m² (każdy), kubaturze 5749,88 m³ (każdy) wraz z infrastrukturą techniczną; zbiornika szczelnego o pojemności 9,9 m³; czterech zbiorników, na gaz wraz z doziemną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną; czterech silosów na pasze o ładowności 5 ton każdy, na działce nr ew. [...]położonej w obrębie geod. [...], gm. [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody z 18 listopada 2022 r. wniósł M.M. GINB podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Dodatkowo GINB wyjaśnił cechy rażącego naruszenia prawa powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił zatem, że jak wynika z akt sprawy projekt budowlany przewiduje realizację na działce nr ew. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]dwóch budynków inwentarskich (kurniki) o łącznej obsadzie 140 DJP wraz, infrastrukturą techniczną: zbiornik szczelny 10 szt. V=10m³ każdy na ścieki z mycia kurników; 4 zbiorniki na gaz LPG z doziemną i wewnętrzną instalacją gazową; 4 silosy na paszę po 5T każdy (Projekt budowlany - V. Projekt Zagospodarowania Terenu - 1. Przedmiot Opracowania; VI. Projekt Architektoniczno-Budowlany - 1. Przedmiot Opracowania). Jednocześnie z projektu budowlanego wynika, że woda do mycia hali głównej budynku spływać będzie (...) do 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności V=10m³ każdy (odrębne opracowanie) (Projekt budowlany - VI. Projekt Architektoniczno- Budowlany - 2 Forma architektoniczna i funkcja obiektu - Rodzaj i opis technologii chowu zwierząt). Odchody odzwierzęce do szczelnych zbiorników o pojemności V=10m³ (odrębne opracowanie) (Projekt budowlany - VI. Projekt Architektoniczno- Budowlany - 5d. Instalacja kanalizacyjna). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dalej jako "P.b." (Dz. U z 2018 r. poz. 1202 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) i wyjaśnił warunki oraz zakres przedmiotowy wydania pozwolenia na budowę. Kolejno GINB wyjaśnił, że inwestor M.M - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]) na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...]z [...]lipca 2018 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy na budowę dwóch kurników wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...]położonej w obrębie wsi [...], gmina [...]. Nadto decyzją z [...] listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]znak: [...]utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...]z [...] lipca 2018 r. znak: [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w powyższym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. Kolejno GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB zaznaczył, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza [...]z [...] lipca 2018 r., znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją SKO w [...]z [...] listopada 2018 r., znak: [...]). Organ odwoławczy zauważył, że parametry projektowanej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju - inwestycji (zabudowa zagrodowa); powierzchni zabudowy - 2x1200,0 m² z tolerancją ±20% (projektowana: 2 kurniki po 1218,69 m² - Projekt budowlany - V. Projekt Zagospodarowania Terenu - 5. Bilans Terenu; VI. Projekt Architektoniczno- Budowlany - 1. Przedmiot Opracowania); wysokości do kalenicy - 8,0 m z tolerancją ±20% (projektowana: 6,71 m - Projekt budowlany - VI. Projekt Architektoniczno- Budowlany - 1. Przedmiot Opracowania); ilości kondygnacji - 1 (projektowana - 1 kondygnacja - Projekt budowlany - Przekrój A-A B-B - Nr rys. 5); kształtu dachu - dwuspadowy i kącie nachylenia połaci od 15° do 40° z tolerancją ±20% (projektowany: dach dwuspadowy o kącie nachylenia 20° /kurniki/ i 17° /pom. gosp./ - Projekt budowlany - Przekrój A-A B-B - Nr rys. 5); czy też obsługi komunikacyjnej - wjazd istniejący z drogi gminnej. GINB powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na • środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z [...]października 2017 r. znak [...]Burmistrz [...], ustalił, na wniosek skarżącego, środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników o łącznej obsadzie 140 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...]oraz orzekł realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Idąc dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z analizą akt sprawy parametry projektowanych obiektów nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza [...]z [...] października 2017 r., znak [...], w szczególności co do łącznej obsady kurcząt w gospodarstwie - 140 DJP (projektowana łączna obsada dwóch kurników - 140 DJP - Projekt budowlany - VI. Projekt Architektoniczno-Budowlany - 2 Forma architektoniczna i funkcja obiektu - Rodzaj i opis technologii chowu zwierząt). GINB mając na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...]z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ odwoławczy dodał, że ww. inwestycja nie narusza przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) § 179 (usytuowanie zbiorników z gazem płynnym) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto wskazał, że decyzja Starosty [...]z [...]lutego 2019 r. nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r., który stanowi, że odległość silosów na zboże i pasze o pojemności do 100 ton powinna wynosić co najmniej: 8 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 8 m od innych budynków, z wyłączeniem budynków inwentarskich i gospodarczych; 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 15 m od składu węgla i koksu; 4 m od granicy działki sąsiedniej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Organ odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ nie obejmuje całego zamierzenia budowlanego tj. nie obejmuje 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności V=10 m³ oraz wykonanie studni głębinowej o głębokości do 30 m wraz z zainstalowaniem pompy o zdolności poboru do 0,5 m³, zaś projektowane kurniki nie mogą funkcjonować bez ww. obiektów, wyjaśnił powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz Ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji 3 uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Biorąc pod uwagę powyższe GINB wyjaśnił, że brak wskazania w decyzji o pozwoleniu na budowę 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności V=10 m³ oraz studni głębinowej o głębokości do 30 m wraz z zainstalowaniem pompy o zdolności poboru do 0,5 m³, nie stanowi przeszkody dla wykonania tej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ust. 1 P.b. oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że stwierdzenie: obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem", oznacza tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane, obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy (vide. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 908/20, wyrok NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12). GINB odnosząc się do twierdzenia, że wystąpiły rozbieżności pomiędzy zakresem wniosku a zakresem opracowania projektu budowlanego wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], projekt budowlany nie obejmował realizacji 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności 10 m³ oraz wykonanie studni głębinowej o głębokości do 30 m wraz z zainstalowaniem pompy o zdolności poboru do 0,5 m³. Obiekty te zostały jedynie ujęte w projekcie zagospodarowania terenu, jednak w projekcie jednoznacznie wskazano, że mają one być wykonane według odrębnego opracowania (zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu; Projekt budowlany - VI. Projekt Architektoniczno- Budowlany - 2 Forma architektoniczna i funkcja obiektu - Rodzaj i opis technologii chowu zwierząt; 5c Instalacja wodociągowa; 5d. Instalacja kanalizacyjna). Reasumując organ podniósł, że wniosek o pozwolenie na budowę z 3 grudnia 2018 r. nie obejmował tych obiektów wobec tego nie ma sprzeczności pomiędzy treścią wniosku a projektem budowlanym. Końcowo GINB zaznaczył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by kontrolowana decyzją Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną decyzji oraz przytoczono przepisy prawa, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M.M zastępowanej przez radcę prawnego. Skarżący zaskarżył decyzję w całości podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2023 r. poz. 773 z późn. zm. dalej "k.p.a.") - poprzez uznanie, że objęta wnioskiem skarżącego decyzja pomimo nie objęcia pozwoleniem na budowę elementów w postaci zbiorników szczelnych na popłuczyny, a objętych zatwierdzanym tą decyzją projektem budowlanym nie była nie wykonalna dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; b) art. 33 ust. 1 P.b. - poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę udzielone decyzji powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zespołu obiektów, tylko takich, które mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co oznacza, że pozwolenie nie mogło być udzielone tylko w stosunku do objętych uchylaną decyzją obiektów, ale także pozostałych objętych zatwierdzanym projektem budowlanym; 2) przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie, że projekt budowlany zatwierdzany decyzją objętą wnioskiem skarżącego zawierał opracowanie dotyczące zbiorników na popłuczyny, a nie udzielał pozwolenia na ich budowę i nie przeprowadzenie oceny dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlany obejmujący budowę obiektów, na które w dalszej swej części nie udzielała pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi szeroko opisał przebieg postępowania oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Treść skargi stanowiła polemikę ze stanowiskiem organu. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ bezzasadnie poddaje w wątpliwość twierdzenia skarżącego o rozbieżnościach pomiędzy zakresem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę a zakresem opracowania projektu budowlanego. Wbrew stanowisku organu skarżący wyjaśnił, że projekt budowlany obejmował realizacji 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności 10 m³ oraz wykonanie na podstawie odrębnego opracowania studni głębinowej o głębokości do 30 m wraz z zainstalowaniem pompy o zdolności poboru do 0,5 m³ i to nie tylko w projekcie zagospodarowania terenu, ale także w opisie tematu inwestycji, jak również w treści rozdz. VIII "Projekt zbiorników szczelnych o poj. 10 m3", gdzie zostały one szczegółowo opisane. Zdaniem skarżącego "podstawowym zagadnieniem leżącym u podstaw zarzutów skargi jest ustalenie, czy nie dość skomplikowane jak na skalę obserwowanych we współczesnym święcie przedsięwzięć budowlanych, a tym samym i nie dość rozległe przedsięwzięcie architektoniczno-budowlane mogłęby być objęte więcej niż jedną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę." W ocenie skarżącego, charakter, zakres i sposób oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, potrzeba minimalizowania tego odziaływania, nie pozwala na uznanie, by jakakolwiek cześć tego przedsięwzięcia, poza takim które podlegałoby odrębnym regulacjom np. wodnoprawnym (budowa studni) mogła być przedmiotem osobnego opracowania i osobnego postępowania na tle zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zbyteczne w tym kontekście pozostają nieprowadzące do jakichkolwiek istotnych dla sprawy wniosków rozważania organu administracji na tle oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności gdy skarżący zarzutów na tym tle nie zgłaszał. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega prawidłowość samej decyzji, nie zaś prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta zapadła. Zasadą jest, że organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie co do prawnej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ, orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej co do ważności decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2068/19, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1687/19 - CBOSA), a nie stan, który zaistniał po tej dacie. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. i stanowi formę nadzoru. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi istotne odstępstwo od ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Skarżący podnieśli w skardze, że decyzja Starosty [...]z [...]lutego 2019 r., nr [...], była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co wyczerpywałoby przesłankę stwierdzenia jej nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 33 ust. 1 P.b. argumentując, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zespołu obiektów, tylko takich, które mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co oznacza, że pozwolenie nie mogło być udzielone tylko w stosunku do objętych uchylaną decyzją obiektów, ale także pozostałych objętych zatwierdzanym projektem budowlanym. Przyczyną stanowiska skarżącego wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną na jego rzecz jest rozbieżność pomiędzy treścią sentencji decyzji o pozwolenie u na budowę i treścią projektu budowlanego, który został zatwierdzony. Kwestia ta była już przedmiotem analizy w toku postępowania sądowoadminstracyjnego. W wyroku z 24 marca 2022r. , w sprawie II OSK 561/21, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decydujące znaczenie ma sentencja decyzji, a nadto wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował spornych zbiorników. NSA stwierdził również, że ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych nie wynika, aby inwestor przewidywał realizację spornych zbiorników. (W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził: "Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...]Starosta [...]udzielił M.M pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie 140 DJP, powierzchni zabudowy 1218,69 m² (każdy), powierzchni użytkowej 1173, 63 m² (każdy), kubaturze 5749,88m³ (każdy), zbiornika szczelnego o pojemności 9,9 m³, czterech zbiorników na gaz oraz czterech silosów na pasze na działce nr [...]położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...]. Tą samą decyzją organ zatwierdził projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji. Dostrzec trzeba, że zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał budowę 10 zbiorników na ścieki z mycia kurcząt. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego ustalono, że inwestor wykonał 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności 10.00 m³ każdy oraz studnie wierconą o głębokości ok. 20 m, które nie zostały objęte udzielonym pozwoleniem na budowę. Z art. 28 ust. 1 p.b. wynika, że poza wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany staje się integralnym elementem tejże decyzji. Nie zmienia to jednak oceny, że zakres robót do jakich wykonania upoważniony został inwestor, wynikać musi wprost z udzielonego pozwolenia na budowę. Zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy oceniły, że inwestor na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nie był upoważniony do rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących budowę 9 zbiorników żelbetonowych na popłuczyny o pojemności 10.00 m³ każdy oraz studni wierconej o głębokości ok. 20 m. Pojawiające się wątpliwości dotyczące rozbieżności w treści udzielonego pozwolenia na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym nie mogą świadczyć o tym, iż inwestor upoważniony był do budowy spornych zbiorników. Niekwestionowanym przez inwestora jest bowiem, że złożony przez niego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował spornych zbiorników. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę mógł jedynie wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Również ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych nie wynika, aby inwestor przewidywał realizację spornych zbiorników. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że inwestor realizuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i niezbędnym było przeprowadzenie postępowania naprawczego.") Jedną z przesłanek nieważności decyzji - wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - jest trwała niewykonalność decyzji. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że niewykonalność decyzji ma miejsce w sytuacji, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (tzw. niewykonalność faktyczna) lub gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (tzw. niewykonalność prawna). Oznacza to, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Podkreślenia przy tym wymaga, że omawiana niewykonalność musi mieć charakter obiektywny, zaś subiektywne trudności, jakich spodziewa się strona w realizacji decyzji, czy też nieumiejętność bądź niewiedza co do sposobu wykonania decyzji, nie stanowią podstawy do przyjęcia kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1784/18; z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 1877/21; z dnia 15 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 2197/19). Należy również podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 1 marca 2023 r. o sygn. akt II OSK 764/20, że samo przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie trafnie organ odwoławczy podniósł, że niewskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę kurników także budowy 10 zbiorników na popłuczyny o pojemności V=10 m3 oraz studni głębinowej o głębokości do 30 m wraz z zainstalowaniem pompy o zdolności poboru do 0,5 m3, nie stanowi przeszkody dla wykonania tej decyzji. Przepis art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Możliwość samodzielnego funkcjonowania obiektu zgodnie ze swoim przeznaczeniem nie oznacza gotowości do jego eksploatowania i to w pełnym zakresie. (por. wyrok NSA z 6.07.2020 r., II OSK 908/20, LEX nr 3064828., Wyrok NSA z 11.09.2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797.) Rację ma GINB , że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane, obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości, ale nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy, (zob. Wyrok NSA z 18.02.2013 r., II OSK 896/12, LEX nr 1358525). Z tego względu nie ma podstaw do uznania, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 czy też rażąco narusza art. 33 ust. 1 P.b. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie, że projekt budowlany zatwierdzany decyzją objętą wnioskiem skarżącego zawierał opracowanie dotyczące zbiorników na popłuczyny, a nie udzielał pozwolenia na ich budowę i nie przeprowadzenie oceny dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlany obejmujący budowę obiektów, na które w dalszej swej części nie udzielała pozwolenia na budowę. Kwestia treści wniosku o zatwierdzenie projektu budowalnego , a także rozbieżności pomiędzy decyzją z a projektem została już przesądzona przez NSA w wyroku z 24 marca 2022r. , w sprawie II OSK 561/21. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji organ opiera się zasadniczo na zgromadzonym w pierwotnym postępowaniu materiale dowodowym. Materiał ten był przedmiotem oceny przez organy administracji, a ocena ta została dokonane zgodnie z art., 80 kpa, nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a. ----------------------- ul. Krucza 38/42, 00-926 Warszawa tal. 22 661 83 60 elektroniczna skrzynka podawcza ePUAP /GUNB/skrytka #