II OSK 1481/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 255/23 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 lutego 2021 r. nr WINB.WOA.7721.61.2021.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt ll SA/Gl 255/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej: WINB) z dnia 25 lutego 2021 r. nr WINB.WOA.7721.61.2021.KC oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie (zwanego dalej: PINB) z dnia 7 stycznia 2021 r. nr NB-7356/83/2019-2021, a ponadto zasądził od WINB na rzecz skarżącego 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, pomimo że organy administracji precyzyjnie wyjaśniły jakie dokumenty winny zostać przedłożone przez stronę (wykaz zawarty w postanowieniu PINB z dnia 3 marca 2020 r, znak: 7356/83/2019-2020), a sam skarżący uzasadnił nieprzedłożenie stosownej dokumentacji trudnościami związanymi z jej uzyskaniem, w tym związanymi z pandemią, a nie brakiem wiedzy jakie dokumenty mają zostać dostarczone. Gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd pierwszej instancji przyjąłby że postanowienie PINB z dnia 3 marca 2020 r., zawiera wykaz wymaganych dokumentów, które nie zostały przedłożone z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a nie organów administracji publicznej i wydałby orzeczenie odmiennej treści tj. wyrok oddalający skargę; 2) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez orzeczenie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wynikającym z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2339/21, i wyrażenie w zaskarżonym wyroku oceny sprzecznej z oceną prawną sformułowaną wcześniej w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnienie bowiem faktu, iż skarżący wzywany był do przedłożenia dokumentów precyzyjnie wskazanych w postanowieniu PINB oraz faktu, iż ich nieprzedłożenie związane było z podnoszonymi przez skarżącego trudnościami w ich uzyskaniu, skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści w niniejszym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie nakaz rozbiórki został wydany po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia w sposób niesporny wskazywały na wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Doprowadzenie do ich legalizacji, której dopuszczalności nie wykluczyły organy nadzoru budowlanego, wymagało od skarżącego podjęcia konkretnych czynności w procedurze określonej treścią doręczonego mu postanowienia PINB poprzez przedstawienie w terminie 30 dni, niezbędnych dokumentów. Przedmiotowe postanowienie zawierało pouczenie, iż nieprzedłożenie wymienionych dokumentów we wskazanym terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki. Wymagana dokumentacja legalizacyjna nie została przedłożona. Inwestorzy nie przedłożyli kompletnych dokumentów legalizacyjnych na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Dokumenty przedłożone w dniu 12 stycznia 2021 r. tj. po wydaniu decyzji przez PINB w postaci opracowania dotyczącego przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku jednorodzinnego położonego w J. przy ul. (...) oraz opinii hydrogeologicznej dla działki nr [...] przy ul. (...) w J. są niewystarczające i nie czynią zadość wezwaniu. Organy administracji podjęły wszystkie niezbędne kroki celem uzyskania kompletnego materiału dowodowego, tj. wystąpiono do Urzędu Miejskiego w J. celem sprawdzenia czy istnieje pozwolenie na budowę lub zgłoszenie dot. przedmiotowego obiektu, przeprowadzono kontrolę, zgromadzono dokumentację fotograficzną, uwzględniono wyjaśnienia strony, wielokrotnie bezskutecznie wzywano strony do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, precyzyjnie określonych w postanowieniu PINB. Postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w oparciu o sformalizowaną procedurę określoną przepisami prawa budowlanego. To na inwestorów został nałożony obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. Postanowienie PINB zawiera wykaz niezbędnych dokumentów i do tego wykazu odnoszą się używane następnie określenia "stosowne" lub "wymagane" dokumenty. Co więcej, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 stycznia 2021 r. wskazał jakie dokumenty przedłożył inwestor, oceniając jednocześnie, iż dokumenty te nie spełniają wymagań i nie są dokumentami wskazanymi przez organ. Dodatkowo sam skarżący nie powoływał się na brak precyzji organów obu instancji i na brak wiedzy jakie dokumenty mają zostać przedłożone, wyjaśniał natomiast, iż ma trudności z ich pozyskaniem. Ponadto w ocenie WINB, Sąd I instancji pominął okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 19 grudnia 2022 r., II OSK 2339/21, wyraźnie stwierdził, iż: "Od strony formalnej PINB w Jaworznie zachował się prawidłowo. Pomimo kilkukrotnego przedłużenia terminu do przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. dokumentów, dokumenty te, w ocenie organu, nie zostały przedłożone i dlatego orzekł nakaz rozbiórki". Tymczasem Sąd I instancji wskazał, iż PINB nie określił precyzyjnie jakie dokumenty wymagane są do legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Powyższe było nieuprawnione w świetle wyżej przytoczonej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraźnie stwierdził, iż wykaz dokumentów znajduje się w postanowieniu PINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153). Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wbrew stanowisku WINB, Sąd I instancji nie dokonał oceny prawnej sprzecznej z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2339/21. Stwierdzenie przez NSA w uzasadnieniu tego wyroku, że od strony formalnej PINB zachował się prawidłowo oznacza tylko tyle, że nieprzedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z 3 marca 2020 r., mogło skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie do art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej: p.b.). NSA nie przesądził jednak, że orzeczenie nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było prawidłowe, na co jednoznacznie wskazuje zawarte na końcu uzasadnienia zobowiązanie Sadu I instancji, w razie dostrzeżenia wad procesowych i merytorycznych w podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięciach i uchylenia z tego powodu zaskarżonych decyzji, do wyraźnego wskazania, na czym te uchybienia polegały. Dlatego też stwierdzenie w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, że PINB w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. ograniczył się do zacytowania art. 49b ust. 2 p.b. i nie wyjaśnił, jakich konkretnie dokumentów nie przedłożył inwestor, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego nie wykazały się wystarczającą dokładnością we wskazaniu inwestorowi, jakie dokumenty powinien przedłożyć celem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz jakich konkretnie dokumentów nie przedłożył na żądanie organów. Zasadnie Sąd I instancji dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego w treści uzasadnienia swoich decyzji ograniczyły się do stwierdzenia, że inwestor nie doręczył stosownych lub wymaganych dokumentów, nie wskazując jednoznacznie, jakich dokumentów brakowało, by doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w niniejszej sprawie inwestor wykazywał się aktywnością procesową mającą doprowadzić do pozytywnego dla niego zakończenia postępowania. To bowiem sam inwestor zwrócił się do PINB o podjęcie postępowania w celu legalizacji samowoli budowlanej, a po wydaniu postanowienia z 3 marca 2000 r. przedłożył – w jego ocenie – żądane przez organ dokumenty. W takich okolicznościach sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, stosownie do art. 9 k.p.a., obowiązkiem organu było jednoznaczne wskazanie inwestorowi, dlaczego przedłożone przez niego dokumenty, nie spełniają wymagań organu. PINB wzywając kilkakrotnie inwestora do dostarczenia wymaganych postanowieniem dokumentów nie sprecyzował nawet jakich dokumentów inwestor nie dostarczył. W żadnym z pism kierowanych do niego, nie wyjaśniono jakie konkretnie dokumenty były wymagane, jakie dokumenty inwestor dostarczył, a jakich nie dostarczył. Tego typu działanie organów nadzoru budowlanego uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.