II GSK 78/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1192/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1192/22, po rozpoznaniu skargi K. S. (dalej: Skarżąca, Strona), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 22 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją nr 105/12/2022/Ub z 22 lutego 2022 r. Prezes NFZ, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 oraz art. 102 ust. 7 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1285 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu, stwierdził objęcie Strony obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 31 stycznia 2019 r. do 23 listopada 2021 r. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnika T. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka) Uzasadniał, że z informacji zawartych na stronie internetowej https://ekrs.ms.gov.pl wynikało, że Spółka została zarejestrowana 31 stycznia 2019 r. w Rejestrze Przedsiębiorców pod nr KRS [...], NIP [...] i w rejestrze tym Strona od 31 stycznia 2019 r. figuruje jako wspólnik większościowy Spółki. Ustalono też na podstawie przedstawionych dokumentów przez pełnomocnika Strony, że w dniu 23 listopada 2021 r. na podstawie umowy sprzedaży udziałów dotychczasowy wspólnik mniejszościowy sprzedał całość swoich udziałów w Spółce, w liczbie 3, na rzecz Strony, która z kolei 24 listopada 2021 r. sprzedała na rzecz Ł. W. 30% posiadanych przez siebie udziałów, tj. 15 udziałów w Spółce. Strona z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od 31 stycznia 2019 r. nie zgłosiła się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, nie złożyła dokumentów rozliczeniowych, nie opłaciła składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz nie zatrudniała pracowników i nie zgłaszała do ww. ubezpieczenia osób współpracujących. Organ, ustalając obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego Strony jako wspólnika w Spółce, podniósł, że w praktyce ZUS oraz orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że udział w spółce wspólnika z niewielką liczbą udziałów służy tylko obejściu prawa. Chodzi bowiem o stworzenie fikcji. W spółce jest wprawdzie formalnie dwóch lub więcej wspólników, ale ci mniejszościowi nie mają wpływu na losy firmy. W konsekwencji na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423; dalej: u.s.u.s.), a przez to i ustawy o świadczeniach, należy większościowego wspólnika traktować tak samo jak jedynego wspólnika spółki z o.o. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa NFZ, Strona do 23 listopada 2021 r. posiadała niemalże całość udziałów Spółki, a tym samym miała status jedynego wspólnika spółki z o.o. W związku ze zbyciem w dniu 24 listopada 2021 r. - 15 udziałów w Spółce, Strona straciła ww. status. Organ uznał, że zgodnie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy oświadczeniach, Strona podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie wskazanym w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu uwzględnił skargę Strony i podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem WSA doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 82 ust. 5 pkt 2 i art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s w zw. z art. 4 § 1 pkt 3 k.s.h. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że Skarżąca była wspólnikiem jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wskutek zastosowania fikcji prawnej "udziałowca iluzorycznego" względem drugiego udziałowca Spółki (posiadającego do dnia 23 listopada 2021 r. 3 udziały w Spółce), mimo że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m. in. "wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną działalnością". Powyższe założenie doprowadziło organ do zastosowania art. 66 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach i uznania, że Strona podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, mimo że Skarżąca dysponując do 23 listopada 2021r. 47 (z 50) udziałami w kapitale zakładowym Spółki, była wspólnikiem w spółce wieloosobowej. Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 188/22, wyroku Sądu Najwyższego z 17 października 2017 r., sygn. akt II UK 451/16. Podniósł, za orzecznictwem, że rozszerzenie przez u.s.u.s. pojęcia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność ma enumeratywny charakter, zatem kreowanie kolejnych kategorii osób podlegających ubezpieczeniu jako prowadzące działalność gospodarczą jest niewłaściwe, zwłaszcza jeśli uwzględni się, że podstawy ubezpieczenia społecznego wynikają generalnie z wykonywania pracy (zatrudnienia), a nie z samego udziału kapitałowego w spółce. Operowanie zaś terminami spółki "prawie jednoosobowej" oraz "wspólnika zdecydowanie większościowego" nie znajduje oparcia w treści ustawy; są to terminy pozaustawowe, podobnie jak pojęcia "niemal jedynego udziałowca" oraz "udziałowca iluzorycznego". Żaden z tych terminów nie został precyzyjnie zdefiniowany i posługiwaniu się nimi na potrzeby orzecznicze może rodzić poczucie niepewności prawa. Sąd I instancji doszedł do konkluzji, że z ubezpieczenia społecznego, z mocy ustawy korzysta tylko jedyny wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 8 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s.) a w konsekwencji tylko on podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (art. 5 pkt 21 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA zalecił Prezesowi NFZ uwzględnienie przedstawionego stanowiska co do wykładni prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes NFZ, zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 8 ust. 6 u.s.u.s. polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż w sytuacji, gdy choćby jeden z udziałów w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należy do innego podmiotu, wspólnik spółki nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z ubezpieczenia społecznego, z mocy ustawy korzysta wyłącznie jedyny wspólnik spółki, a w konsekwencji tylko ten wspólnik podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie Prezes NFZ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta na zarzucie uchybienia prawu materialnemu, błędnej jego wykładni, okazała się niezasadna. Sąd I instancji zasadnie przyjął za nieprawidłowe stanowisko Prezesa NFZ o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez wspólnika spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, który nie jest jedynym jej wspólnikiem, a jej wspólnikiem większościowym, nawet gdyby posiadał niemalże całość udziałów w spółce. W skardze kasacyjnej Prezes NFZ dodatkowo wyjaśniał, że chodzi o sytuację, gdy nie ma żadnego zaangażowania wspólnika mniejszościowego w prowadzenie spraw spółki, a jego udział ma charakter wyłącznie kapitałowy poprzez udział w wypłacie wypracowanej dywidendy (s. 7 skargi kasacyjnej). Sąd odwoławczy stoi na stanowisku, że w art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazany został krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Katalog ten ma charakter zamknięty. Jedynie osoby wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu (por.: wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 188/22; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie SN z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II UZ. 55/19, Lex nr 3221352; A. Pietraszewska-Macheta (red.): Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. IV, WKP 2023, komentarz do art. 66). Aktualne są, z uwagi na odesłanie w ustawie o świadczeniach do uregulowań ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (np. art. 66 ust. 1 mówiący, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi; art. 5 pkt 21 odsyłający do definicji osoby prowadzącej działalność pozarolniczą do u.s.u.s.) poglądy, że o włączeniu do ubezpieczenia społecznego decyduje przynależność do grupy podmiotów określonej w art. 6 u.s.u.s, a rozszerzenie przez u.s.u.s. pojęcia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność ma enumeratywny charakter. Zatem kreowanie kolejnych kategorii osób podlegających ubezpieczeniu jako prowadzące działalność gospodarczą jest niewłaściwe. (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 188/22; W. Ostaszewski, M.Wiącek, Krytyka koncepcji tzw. wspólnika iluzorycznego, PiZS z 2022 r. z. 3, s. 37-41; Natalia Rosada Dwuosobowa spółka z o.o. (nie)skutecznym sposobem na uniknięcie płacenia składek ZUS, PP z 2022 r. z .4 poz. 24-27). Dlatego nie ma podstaw do obejmowania obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego podmiotów nie wskazanych w szczegółowych przepisach obu aktów. Zdaniem składu orzekającego przedstawioną interpretację ww. przepisów ustawy o świadczeniach i u.s.u.s. należy odnieść także do grupy określonej jako osoby prowadzące działalność pozarolniczą, a w jej ramach - wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, tym art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach wynika, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020r. poz. 424 i 1086) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. W przepisie art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach zdefiniowano, że osoba prowadząca działalność pozarolniczą to osoba, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. W ostatnim powołanym przepisie wymieniono osoby, które uważa się za osoby prowadzące pozarolniczą działalność, w tym wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej (pkt 4). Ponadto w art. 4 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 z późn. zm.; dalej: k.s.h.) zawarto definicję legalną spółki jednoosobowej jako spółki kapitałowej, której wszystkie udziały albo akcje należą do jednego wspólnika albo akcjonariusza. Z powołanych uregulowań wynika, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w przypadku wspólników spółek z ograniczoną odpowiedzialnością podlega wyłącznie wspólnik spółki jednoosobowej. Przy czym przyjmuje się, że wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością objęty jest wspomnianym obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego/społecznego bez względu na to, czy prowadzi działalność gospodarczą; obowiązek ten powiązany jest jedynie z posiadaniem przez ww. wspólnika określonego statusu prawnego (por. wyroki NSA z: 25 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3852/16; 22 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 187/17; 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1347/22; postanowienie Sądu Najwyższego z 24 maja 2023 r., sygn. akt III USK 322/22 i powołane w nim orzecznictwo, opubl.: Lex nr 3568178). Z powyższych względów skład orzekający nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, nie opartego na obowiązujących przepisach, że w pojęciu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mieścić się może także wspólnik/wspólnicy większościowi (czyli sytuacja, że spółka posiada większą liczbę wspólników niż jeden). Należy także zauważyć, że w świetle Konstytucji RP przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne powinny być uznane za przepisy dotyczące danin publicznych w rozumieniu Konstytucji, w szczególności jego art. 217 (por. wyrok TK z 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12). Przepis ten wyraża zasadę tzw. absolutnej wyłączności ustawy w odniesieniu do regulacji określających zakres obowiązku uiszczania danin publicznych. Oznacza to, że regulacje takie powinny być precyzyjnie określone w ustawie; ich źródłem nie może być natomiast orzecznictwo sądowe, a tym bardziej praktyka organów (por. W. Ostaszewski, M. Wiącek, tamże s. 38). A taka sytuacja wystąpiła w przypadku decyzji Prezesa NFZ, uchylonej zaskarżonym wyrokiem WSA. Z powyższych względów zarzut głoszony w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Skargę kasacyjną zaś jakom pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.