II OSK 1565/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 424/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: KOC/4307/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek W. sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 424/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Mieszkańców M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: KOC/4307/Ar/20. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Ś. m.st. Warszawy nr 79/WZ/ŚRÓ/2020 z 31 lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej przy ul. (...), na działce nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w Warszawie. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie M. zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi w pkt 4 i 5 i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera oceny, dlaczego zdecydowano się na minimalny (piętnastometrowy) a nie większy zasięg ochrony pomnika przyrody przy realizacji infrastruktury, w tym wjazdów i wyjazdów, a organ II instancji nie dokonał w tym zakresie własnej oceny, tylko powielił błędy organu I instancji, czym naruszył art. 7, 77 § 1-2, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a.; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.), przez ich niewłaściwą wykładnie, a także przepisów § 5 pkt 2 i 6 uchwały nr XIV/295/15 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2015 r. poz. 6699) przez ich niezastosowanie, poprzez przyjęcie, że badając na etapie warunków zabudowy dostępu do drogi publicznej, nie bada się, że istnienie takiego dostępu mogą wykluczać przepisy szczególne. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, w decyzji organu I instancji w odniesieniu do infrastruktury (zjazdów i wyjazdów) powielone zostały przepisy uchwały nr XIV/295/15. Ale tylko częściowo. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie przyjął większej odległości niż 15 metrów. W zakresie prowadzenia robót budowlanych rozszerzył tę strefę do zasięgu korony i systemów korzeniowych. Nie wiadomo natomiast dlaczego w zakresie infrastruktury (zjazdów i wyjazdów) ochrona ta została ograniczona do poziomu niższego niż wynika on z uchwały nr XIV/295/15. Wszelkie okoliczności, które powinny wynikać z przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu wskazują, że ochronę tę należy zwiększyć, a nie zmniejszyć, bo zabytkowe drzewa są w słabym stanie i wymagają zabiegów np. mikoryzy. Przeprowadzenie takich zabiegów wymaga miejsca i dostępu do systemu korzeniowego, a prowadzenie robót budowlanych i potencjalne zbudowanie urządzeń przy zabytkowych drzewach mogą uniemożliwiać taką pielęgnację. Nieprawidłowe jest też stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku I instancji, iż organ nie mógł naruszyć 77 § 1-2, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji naruszył art. 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. bo nie rozpatrzył wszystkich istotnych okoliczności w zakresie ochrony pomnikowych drzew i nie dopuścił wniosków dowodowych, z których wynikała potrzeba większej ochrony aniżeli wynikało to z decyzji. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. mógł to zrobić na każdym etapie sprawy także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bo choć rozpoznał sprawę formalnie, to w uzasadnieniu brakowało akurat tych kwestii, które były poruszone w odwołaniu. Skupił się na tym, że linia zabudowy została umiejscowiona w odległości 15 m od pni zabytkowych drzew, a pominął w uzasadnieniu wszelkie inne okoliczności w zakresie ochrony przyrody. Stowarzyszenie wskazało także, że dostęp do drogi publicznej powinien być rzeczywisty a nie tylko hipotetyczny. To prawda, że lokalizacja wjazdów i zjazdów następuje dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Natomiast, gdy ze względu na szczególne okoliczności np. istnienie zabytkowych drzew i ich ochronę, istnieje duże ryzyko, że taka infrastruktura nie będzie mogła być wykonana, należy to zweryfikować już na etapie postępowania o warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka stwierdziła, że zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne na tle zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w szczególności powołanego wyżej wyroku NSA z 8 listopada 2022 r., którym związany był WSA w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. NSA wskazał wprost, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono przepisy odrębne - w tym wynikający z powołanej uchwały nr XIV/295/15 wymóg zachowania 15-metrowej odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów, jak również, że uwzględniono wynikające z przepisów odrębnych zakazy zniszczenia, uszkodzenia, przekształcenia drzew, trwałego zniszczenia rzeźby terenu, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, zmiany stosunków wodnych. Należy zatem przyjąć, że została dokonana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami uchwały. WSA w Warszawie słusznie zatem przyjął, że organy obu instancji przewidziały konieczność zachowania wymogów związanych z ochroną przyrody, uwzględniając istnienie na terenie przyległym drzew o charakterze pomników przyrody. Ochrona pomnika przyrody i wynikające z niej nakazy oraz zakazy skutkują powstaniem istotnej ingerencji w konstytucyjnie i ustawowo chronione prawa osób trzecich, w tym w prawo własności i użytkowania wieczystego nieruchomości graniczącej z pomnikami przyrody. Z tego względu przepisy wprowadzające taką ochronę należy wykładać w sposób ścisły. Jeśli w ocenie prawodawcy wydającego obowiązujący przepis prawa miejscowego, ochrona polegająca na utworzeniu strefy wokół pomników przyrody "o promieniu nie mniejszym niż 15 metrów", jest ochroną adekwatną i wystarczającą, to wydaje się co najmniej wątpliwe, aby w gestii organów wydających w konkretnej sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy leżała kompetencja, aby samowolnie modyfikować ustanowiony zakres ochrony i arbitralnie wyznaczać dla danego pomnika przyrody np. 20-metrową strefę ochronną. W. sp. z o.o. (która odrębnie wystąpiła o warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji na nieruchomości przy ul. (...)) uzyskała pozytywną opinię Dyrektora BOŚ Urzędu m.st. Warszawy dot. obsługi komunikacyjnej inwestycji (dwa zjazdy od ul. (...)), a następnie 6 lipca 2022 r. W. uzyskała decyzję Prezydenta m.st. Warszawy pozwalającą na lokalizację dwóch zjazdów do nieruchomości z pasa drogowego przy ul. (...). Powyższe potwierdza, że dostęp do drogi publicznej od strony ul. (...) jest możliwy. Dostęp do drogi publicznej jest w niniejszej sprawie zapewniony zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 7, 77 § 1-2, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a. mającego polegać na niedostrzeżeniu, że organy administracji nie wyjaśniły dlaczego zdecydowały się na minimalny (piętnastometrowy) a nie większy zasięg ochrony pomnika przyrody przy realizacji infrastruktury, w tym wjazdów i wyjazdów. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę ustaliły obowiązującą linię zabudowy równolegle do osi jezdni ul. (...) w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XIV/295/2015 z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Ś. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 30 lipca 2015 roku, poz. 6699). Wyznaczona przez organy odległość nie była dowolna, lecz wynika wprost z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji wjazdów i wyjazdów, dojść w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew – pomnika przyrody (strefie ochrony drzew), nie może spowodować: zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew; trwałego zniekształcenia rzeźby terenu; uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby; zmiany stosunków wodnych. Są to ograniczenia zaczerpnięte wprost z przepisów uchwały nr XIV/295/15. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Prawidłowo brak wypowiedzenia się przez ten organ w terminie 21 dni, został uznany za udzielenie zgody w trybie tzw. milczącego załatwienia sprawy. Oznacza to, że wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody organ zaakceptował treść decyzji o warunkach zabudowy w wersji przedłożonego projektu decyzji organu I instancji i uznał go za zgodny z przepisami w zakresie ochrony przyrody, a więc również w zakresie w jakim dotyczyła ona ustalenia linii zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych. Nie sposób zatem uznać aby odległość ta wyznaczona została bez szczegółowej analizy uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a także przepisów § 5 pkt 2 i 6 uchwały nr XIV/295/15 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Ś. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2015 r. poz. 6699) mającego polegać na przyjęciu, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się czy przepisy szczególne wykluczają możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zarzut ten jest o tyle niezasadny, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził poglądu przywołanego w skardze kasacyjnej. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej na tym etapie postępowania nie budzi wątpliwości. Dokonując oceny dostępności przyszłej inwestycji do drogi publicznej, należy mieć na uwadze specyfikę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w którym organ ustala tylko dostępność komunikacyjną nieruchomości. Dopiero na kolejnym etapie postępowania uszczegółowieniu podlegać będzie konkretna lokalizacja oraz techniczne parametry zjazdu z drogi publicznej. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że skoro nieruchomość inwestycyjna przylega do pasa drogowego drogi publicznej, ulicy (...), to tym samym ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Willa Pawia sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym. ----------------------- 6