II SA/Bk 576/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Grzegorz Dudar, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. i S. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2023 r. nr WOP.7722.36.2023.TN w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę Sygn. akt II SA/Bk 576/23 Uzasadnienie Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Postanowieniem z 26.04.2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk powołując się na art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez D. i S. P. w sprawie egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr NB.51.1.2023r. z 27.03.2023r. dotyczących obowiązku zamurowania siedmiu otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo – inwentarskich oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...] na dołączonym do decyzji ostatecznej załączniku graficznym, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w S. w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki tj. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB M. Suwałk z 15.03.2018r.nr NB.5040.2.1.2017.18. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją z 15.03.2018r. nr NB.5040.2.1.2017.18. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk nakazał D. i S. P. zamurowanie siedmiu otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo – inwentarskich oznaczonych numerami numerami [...], [...], [...] i [...] na dołączonym do decyzji załączniku graficznym, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w S. w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką nr [...], materiałem ściennym nierozprzestrzeniającym ognia np. cegłą, pustakami betonowymi lub luksferami. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego WINB z 30.04.2018r.nr WOP.7721.50.2018.TN. Skarga małżonków P. na powyższą decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z 8.11.2018r. sygn. II SA/Bk 368/18. Wyrokiem NSA z 8.03.2022r. o sygn. II OSK 660/19 została zaś oddalona skarga kasacyjna Prokuratora Regionalnego w Białymstoku wniesiona od wyroku WSA w Białymstoku. Po otrzymaniu wyroku NSA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk dwukrotnie bezskutecznie pismami wzywał małżonków P. do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji a w dniu 13.03.2023r. wystosował w stosunku do każdego z zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym .Następnie w dniu 27.03.2023r. organ działający jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił na każdego z zobowiązanych tytuł wykonawczy o numerze NB.51.1.2023. Po doręczeniu zobowiązanym tytułu wykonawczego w ustawowym terminie 7 dni wnieśli oni zarzuty do postępowania egzekucyjnego, oparte o kwestionowanie zgodności z prawem decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Podnieśli, że "tytuły wykonawcze zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i niezgodnie z prawem, ponieważ w tej samej sprawie zapadły orzeczenia sądowe gdzie jednoznacznie nie można stwierdzić, że egzekucję można wykonać mając za nic i nie respektując innych wyroków administracyjnych a przede wszystkim Wyroku Cywilnego o przywrócenie posiadania". Zarzucili inspektorom PINB w Suwałkach łamanie prawa i świadome wprowadzanie w błąd wyższych instancji, w tym sądów, co spowodowało włączenie się do sprawy organu ścigania. Dodali, że zostało udowodnione z udziałem Prokuratora, że Prezydent Miasta Suwałk odpowiada za brak ewidencji gruntów i budynków oraz za sfałszowanie dokumentów geodezyjnych. Odmawiając uwzględnienia zarzutów organ I instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej z 15.03.2018r. nr NB.5040.2.1.2017.18. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk, jest ostateczny i prawomocny i jako taki podlega wykonaniu. Dodał, że żaden organ nie wstrzymał wykonania decyzji. Poinformował też, że w przypadku dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku organ egzekucyjny nałoży grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. i S. P. podtrzymali twierdzenia z zarzutów do postępowania egzekucyjnego nazywając wszczęcie egzekucji nękaniem a egzekwowany obowiązek bezprawiem, tym bardziej, że – ich zdaniem – istnieją dowody potwierdzające legalność otworów okiennych oraz zachowanie odległości otworów okiennych od granicy nieruchomości. Zażalenie nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z 6.06.2023r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że nie jest zasadne twierdzenie zobowiązanych jakoby egzekwowany obowiązek nie istniał. Wskazał na istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej i prawomocnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk z 15.03.2018r. nr NB.5040.2.1.2017.18 opisując kolejne rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym podjęte w sprawie dotyczącej otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo - inwentarskich zobowiązanych, usytuowanych zbyt blisko granicy nieruchomości. Stwierdził, że wydany nakaz usunięcia otworów okiennych stanowi podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek o charakterze niepieniężnym pozostający we właściwości organów administracji rządowej. Wyrażone przez zobowiązanych stanowisko organ nazwał poglądem subiektywnym, nie potwierdzonym żadnymi dowodami. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie D.P. i S.P. podtrzymali zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Nazwali wystawienie tytułów wykonawczych bezprawnymi podkreślając, że zamurowanie otworów okiennych spowoduje ogromne koszty, straty i szkody nieodwracalne. Wskazali, że otwory okienne zostały wykonane legalnie o czym świadczą stare dokumenty, przedstawione przed sądem cywilnym, w którym został wydany wyrok przywracający posiadanie. Nadmienili, że w sprawie zapadły też dwa korzystne dla nich prawomocne wyroki WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 70/15 i II SA/Bk 99/16. Dopiero w sprawach prowadzonych po raz trzeci stare dokumenty nie zostały wzięte pod uwagę. Ich zdaniem doszło w sprawie do "zmowy urzędniczej" po to by z premedytacją zniszczyć skarżących w odwecie za ujawnienie braku pomiarów geodezyjnych i luk w ewidencji gruntów i budynków. Zarzucili sąsiadowi M.M. działanie wbrew prawu i powoływanie się na znajomości w urzędzie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem argumentacja skarżących zawarta w skardze nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej wyłącznie poprzez pryzmat zgodności z prawem zakwestionowanych aktów organów administracji. Uchylenie zaskarżonego aktu może nastąpić gdy sąd dostrzeże naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania a także gdy sąd dostrzeże naruszenie przez organy postępowania stanowiące ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (vide: art.145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dostrzeżenie natomiast przez sąd wad kwalifikowanych zaskarżonego aktu stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (vide: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zaskarżonym postanowieniu sąd nie dostrzegł naruszeń prawa, przy czym sąd zauważa, że kontroluje zakwestionowany skargą akt organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków strony ale w całokształcie przepisów prawa regulujących zastosowaną instytucję prawną stosownie do treści art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oczywiście w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczne postanowienie organu nadzoru budowlanego działającego jako organ egzekucyjny, odmawiające uwzględnienia zarzutu skarżących zgłoszonego do postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 34 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022r. poz.479). Przysługujące zobowiązanemu prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w spawie egzekucyjnej może być oparte wyłącznie na ustawowych podstawach, które wymienia przepis art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle tego przepisu podstawą zarzutu jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, b) dokumentu, o którym mowa w art.3 a§ 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Sąd administracyjny podkreśla, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzut do postępowania egzekucyjnego, prawo zgłoszenia którego służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego wyłącznie w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża wprost art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem, gdyż zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jest też oczywistym, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji w konkretnej sprawie inicjują zarzuty do postępowania egzekucyjnego wnoszone przez zobowiązanych w terminie 7 dni od daty doręczenia im tytułu wykonawczego, przy czym podstawą zarzutu mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zamieszczony jest w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut do postępowania egzekucyjnego jest środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie zarzut zgłoszony przez skarżących D. i S. P. do wszczętego przeciwko nim postępowania egzekucyjnego nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości wszczęcia egzekucji w sprawie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z 15.03.2018r. nr NB.5040.2.1..2017.18. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk. Mocą tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk nakazał D. i S. P. zamurowanie siedmiu otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo – inwentarskich oznaczonych numerami numerami [...], [...], [...] i [...] na dołączonym do decyzji ostatecznej załączniku graficznym, decyzji, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w S. w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką nr [...], materiałem ściennym nierozprzestrzeniającym ognia np. cegłą, pustakami betonowymi lub luksferami. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego WINB z 30.04.2018r.nr WOP.7721.51.2018.TN. i w tej dacie stała się decyzją ostateczną. Skarga małżonków P. na powyższą decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z 8.11.2018r. sygn. II SA/Bk 368/18. Wyrokiem NSA z 8.03.2022r. o sygn. II OSK 660/19 została zaś oddalona skarga kasacyjna Prokuratora Regionalnego w Białymstoku wniesiona od wyroku WSA w Białymstoku. Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz, że zostało poprzedzone upomnieniem. Po otrzymaniu wyroku NSA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk dwukrotnie bezskutecznie pismami wzywał małżonków P. do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji a w dniu 13.03.2023r. wystosował w stosunku do każdego z zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie w dniu 27.03.2023r. organ działający jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił na każdego z zobowiązanych tytuł wykonawczy o numerze NB.51.1.2023. Zarzut skarżących nie został oparty na ustawowej podstawie wymienionej w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący oparli go o kwestionowanie zgodności z prawem decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Wprost stwierdzili, że tytuły wykonawcze zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i niezgodnie z prawem, ponieważ "w tej samej sprawie zapadły orzeczenia sądowe gdzie jednoznacznie nie można stwierdzić, że egzekucję można wykonać mając za nic i nie respektując innych wyroków administracyjnych a przede wszystkim Wyroku Cywilnego o przywrócenie posiadania". Zarzucili inspektorom PINB w Suwałkach łamanie prawa i świadome wprowadzanie w błąd wyższych instancji, w tym sądów, co spowodowało włączenie się do sprawy organu ścigania. Dodali, że zostało udowodnione z udziałem Prokuratora, że Prezydent Miasta Suwałk odpowiada za brak ewidencji gruntów i budynków oraz za sfałszowanie dokumentów geodezyjnych. Wbrew mniemaniu skarżących, postępowanie w sprawie zgłoszonego zarzutu do postępowania egzekucyjnego ogranicza się wyłącznie do rozpatrzenia tego zarzutu i jego oceny w kontekście ustawowych podstaw, na których zarzut może być oparty i nie obejmuje rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym bardziej ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nakładającą egzekwowany obowiązek. Ocena zatem prawidłowości decyzji naprawczej nakazującej zamurowanie otworów okiennych jest niedopuszczalna w ramach postepowania w niniejszej sprawie. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i jej prawidłowość może być kwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Wynika to z art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie stanowi ani trzeciej instancji ani trybu szczególnego. Art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z treści skargi wynika, że skarżący nadal podejmują na etapie postępowania egzekucyjnego próby zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Nie mogą się pogodzić z treścią tej decyzji i podważają jej treść powołując się na odmienną – ich zdaniem – wypowiedź sądu powszechnego w sprawie cywilnej czy WSA w Białymstoku z kontroli decyzji organu nadzoru budowlanego dotyczącej legalności otworów okiennych w budynkach gospodarczych skarżących, kończącej wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne. Skarżący pomijają okoliczność, że tytuły wykonawcze, których wystawienie zapoczątkowało kwestionowane postępowanie egzekucyjne zostały oparty na późniejszej ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, której legalność została skontrolowana w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji i przed NSA a same tytuły wykonawcze zostały wystawione już po prawomocnym zakończeniu sprawy. Obowiązek nałożony ostateczną i wykonalną decyzją organu administracji publicznej nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i istnieje, treść tytułu wykonawczego odpowiada treści obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, nie istnieje błąd co do osób zobowiązanych do wykonania obowiązku, wystawienie tytułu wykonawczego poprzedzone zostało upomnieniem wzywającym do wykonania obowiązku, obowiązek nie wygasł i jest wymagalny. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)