II OSK 333/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 146/20 w sprawie ze skargi E. C. i W. C. na uchwałę Rady Gminy Liniewo z dnia 31 stycznia 2018 r., nr XXXII/284/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 146/20 oddalił skargę E. C. i W. C. na uchwałę Rady Gminy Liniewo z 31 stycznia 2018 r. nr XXXII/284/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego Sobącz. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wywodzą naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że są właścicielami działki nr [...], położonej na terenie rolnym (oznaczonym w planie miejscowym symbolem R), na którym wprowadzono zakaz zabudowy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przy ustalaniu przeznaczenia należącej do skarżących działki nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zakres ingerencji w prawo własności skarżących nie nosi cech dowolności. Został trafnie uzasadniony dążeniem do minimalizacji przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i zapobieżenia rozproszeniu zabudowy poprzez jej koncentrację wzdłuż drogi 4KDW. Sporne zapisy planu są również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liniewo (uchwała Rady Gminy Liniewo z 8 lipca 2003 r. nr VIII/54/2003). Skargę kasacyjną złożyli E. C. i W. C., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy może być wykonywane dowolnie, gmina nie ma obowiązku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań przyjętych w planie miejscowym, a zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżących i właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest nadużyciem władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniem prawa własności skarżących; 2. art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotne ograniczenie prawa własności skarżących może nastąpić na skutek uchwalenia planu miejscowego bez wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności bez wykazania konieczności ochrony interesu publicznego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa lub porządku publicznego czy wolności i praw innych osób, a także z naruszeniem zasady proporcjonalności, sprawiedliwości i równości wobec prawa; 3. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne niezastosowanie, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez brak uwzględnienia zasady poszanowania własności skarżących, równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności; 4. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezgodność między ustaleniami Studium i planu miejscowego w zakresie, w jakim plan nie przewiduje na nieruchomości skarżących możliwości zabudowy, co dopuszcza Studium, nie skutkuje nieważnością planu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uznanie, że pozbawienie w planie miejscowym prawa zabudowy nieruchomości skarżących nie stanowi nieumotywowanej ingerencji w ich uprawnienia właścicielskie oraz braku poszanowania konstytucyjnej zasady równości wśród właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem, a tym samym nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu w związku z nadużyciem władztwa planistycznego; 2. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że prawo własności skarżących nie zostało ograniczone, podczas gdy zapisy planu uniemożliwiają swobodne dysponowanie nieruchomością (brak możliwości zabudowy); 3. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, tj. niedokonanie kontroli całej procedury planistycznej; 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. jako niezgodnej ze Studium i naruszającej prawo materialne, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy w ślad za Sądem Wojewódzkim, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie, przy czym istotny jest tutaj stan na gruncie istniejący w dacie uchwalania planu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie podejmowania spornej uchwały należąca do skarżących nieruchomość obejmowała działki nr [...] i [...] i miała charakter rolniczy (por. treść wniosku do projektu planu E. i W. C. z dnia 20 kwietnia 2017 r.). Taki stan na gruncie brał pod uwagę organ gminy realizując władztwo planistyczne i ważąc różne interesy - z jednej strony interes prywatny - właścicieli rolniczej, niezabudowanej, prawie 2 ha nieruchomości, a z drugiej – interes publiczny. Wskutek uwzględnienia wniosku skarżących złożonego do projektu planu, część nieruchomości (obejmująca całą działkę nr [...] o powierzchni 0,93 ha) przeznaczono pod zabudowę letniskową (5 ML), jako kontynuację istniejącej i projektowanej zabudowy letniskowej. Pozostałą część nieruchomości przeznaczono pod teren rolniczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego nie miało cech dowolności. Zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki trafnie i wyczerpująco wyjaśnili, że przy ustalaniu przeznaczenia działki nr [...] konieczne było uwzględnienie nie tylko interesu prywatnego właścicieli nieruchomości, ale także interesu publicznego związanego z ochroną środowiska i walorów krajobrazowych terenu oraz zachowaniem ładu przestrzennego. Jak wskazał organ w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz w pismach składanych w toku postępowania sądowego, jednym z podstawowych celów planu była minimalizacja przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i zapobieganie dalszemu rozproszeniu zabudowy. Dopuszczenie zabudowy na działce nr [...] musiałoby natomiast pociągnąć za sobą zmianę całego układu komunikacyjnego projektowanego terenu, albowiem nieruchomości przeznaczone pod zabudowę letniskową są skoncentrowane wzdłuż drogi 4KDW. Przedmiotowa działka nie leży wzdłuż drogi, jest położona w sąsiedztwie terenów rolniczych i Jeziora [...]. Ponadto za przeznaczeniem rolniczym tego terenu przemawiały też względy związane z ochroną środowiska, albowiem na działce nr [...] leżącej w bliskim sąsiedztwie Jeziora [...], znajdują się obniżenie terenu i śródpolne zadrzewienia (świadczy o tym m.in. dokumentacja fotograficzna dołączona do prognozy oddziaływania na środowisko, fotografia nr 9 – obniżenie terenu, jak i dokumentacja fotograficzna dołączona do pisma skarżących z 30 listopada 2020 r. - zadrzewienia). Jak wskazano w prognozie oddziaływania na środowisko, tereny bagiennych obniżeń terenu i śródpolnych zbiorników wodnych oraz sieci śródpolnych zadrzewień i zakrzewień są niezbędne dla zachowania lokalnej bioróżnorodności fauny i flory i winny być zachowane. Podtrzymanie funkcji rolniczej dla terenów rolnych poza strefami z zabudową pozwoli utrzymać właściwą równowagę biologiczną i zapewni dostępność szlaków migracyjnych dla fauny (s. 6 prognozy). Podano, że w obszarze opracowania występują śródpolne zbiorniki wodne i bezodpływowe, zabagnione obniżenia terenowe, które tworzą sieć siedlisk dogodnych dla rozrodu i rozwoju chronionych płazów, także w powiązaniu ze strukturami poza terenem planu. Stwierdzono m.in. występowanie kumaka nizinnego, gatunku wymienionego w załączniku II do dyrektywy 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. W przypadku ochrony tego gatunku jednym z kryteriów odpowiedniego funkcjonowania silnej populacji jest dostępność sieci zbiorników wodnych różnego typu, położonych blisko siebie. Istotne jest utrzymywanie powiązań ekologicznych pomiędzy zbiornikami tworzącymi grupę oraz pomiędzy otaczającymi je siedliskami, którymi płazy mogą bezpiecznie wędrować (s. 7 prognozy). W dalszej części prognozy (s. 13) ponownie podkreślono, że zbiorniki wodne i zabagnione obniżenia terenowe wraz z otaczającymi je zadrzewieniami i zaroślami są najważniejszymi miejscami bytowania fauny w obszarze opracowania. Zakaz likwidowania obszarów wodno-błotnych wynika też z położenia przedmiotowej nieruchomości w granicach Polaszkowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jak wskazano w prognozie (s. 32), ustalenia planu nie naruszają tego zakazu, ponieważ plan ujmuje tereny użytkowane rolniczo w odrębne wydzielenia elementarne "R" i nie przewiduje w ich obrębie wprowadzania zabudowy ani innego zainwestowania, dzięki czemu zostaną zachowane śródpolne zbiorniki wodne oraz podmokłe zagłębienia terenowe. W tym stanie rzeczy słusznie uznano za konieczne uwzględnienie interesu publicznego na spornym terenie, w tym zwłaszcza ochrony środowiska (zapewnienia szlaków migracyjnych małych płazów) i zachowania ładu przestrzennego. Skarżący mają możliwość realizacji zabudowy letniskowej na pozostałej części nieruchomości (działka nr [...]). Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zgodność spornych zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liniewo (uchwała Rady Gminy Liniewo z dnia 8 lipca 2003 r. nr VIII/54/2003). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Pamiętać należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Działka skarżących znajduje się na terenie określonym w miejscowym planie jako rolniczy (R) - § 15. Taki zapis planu pozostaje zgodny ze Studium, w którym wskazano, że czynnikami ograniczającymi rozwój gminy są bardzo silne rozproszenie osadnictwa, które ogranicza efektywne uzbrojenie terenów, a także rozbudowa miejscowości zagrażająca czytelności historycznych układów przestrzennych oraz chaotyczna parcelacja i budowa domków letniskowych w najatrakcyjniejszych przyrodniczo terenach prowadząca do degradacji krajobrazu (por. Część I Studium 3.2. Uwarunkowania ograniczające rozwój pkt 4, 5 i 11, s. 38). W dalszej części Studium (Część II Kierunki zagospodarowania 3.2. Kierunki ochrony zasobów lokalnych, s. 59) podano, że kierunki ochrony zasobów lokalnych powinny regulować intensywność zabudowy wokół jezior (ochrona krajobrazu i czystości wód). Jako jedno z zagrożeń środowiska wymieniono intensywną, niekontrolowaną penetrację turystyczną. Podkreślono, że duże walory krajobrazowe i przyrodnicze powodują silną presję rekreacyjną oddziałującą zarówno na stan czystości wód (nieuregulowana gospodarka ściekowa) jak i na lasy i krajobraz. Zabudowanie domkami letniskowymi terenów wokół jezior powoduje zmianę charakteru całego krajobrazu (3.3. Zagrożenia środowiska, s. 60). W tej części Studium (4.3. Zasoby i standardy, s. 63) ponownie zwrócono uwagę na duże rozdrobnienie i rozproszenie osadnictwa. W rozdziale 4.4. (s. 65-66), do ogólnych kierunków zagospodarowania zaliczono m.in. dopuszczanie koncentracji turystyki pobytowej w rejonach jeziornych w sposób nie naruszający równowagi środowiskowej, oszczędne gospodarowanie zasobami terenowymi (preferowany zwarty rozwój miejscowości) i ograniczenie rozproszenia zabudowy. Przedmiotowy teren został zaliczony w Studium do strefy 3 południowej, w której poza rozwojem rolnictwa ekologicznego i agroturystyki może nastąpić rozwój turystyki pobytowej, pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej w otoczeniu jezior (s. 69). Ponadto zaliczono go do rejonu o znaczącym potencjale rozwojowym (R2) – s. 70-71. Za niezbędne uznano wykonanie opracowań przedprojektowych lub planów miejscowych obejmujących cały taki rejon, których celem powinno być uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczonej zabudowy z odpornością środowiska i ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę. Zapisy planu miejscowego, ustalające - w granicach rejonu R2 – obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, i te z niej wyłączone, są w pełni zgodne ze Studium. Wprost dopuszczono taką możliwość w ostatnim z przytoczonych wyżej fragmentów Studium (4.6. Polityka planistyczna, s. 71). Jak zostało przytoczone powyżej, w Studium położono nacisk na ochronę przyrody i zachowanie równowagi środowiskowej. Wskazania te w pełni zachowują zapisy planu, przewidujące zwarty obszar przeznaczony pod zabudowę letniskową, skoncentrowany wokół zabudowy już istniejącej i tej projektowanej oraz położony wzdłuż drogi i pozostawienie pozostałych terenów, posiadających istotne walory przyrodnicze, jako niezabudowanych. W konsekwencji powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu cywilnego oraz p.p.s.a. okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.