II OSK 568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 169/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. w L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 2 października 1995 r. Nr XVII/96/95 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 169/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę W w L. (dalej jako skarżąca lub Spółdzielnia) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 2 października 1995 r. Nr XVII/96/95 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Powodem odrzucenia skargi było wystąpienie w sprawie okoliczności, która czyni skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd wskazał na panujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, CBOSA). Zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle powyższego, Sąd przyjął, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (por. np. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 3). Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć termin "w każdym czasie", użyty przez ustawodawcę w art. 53 § 2b P.p.s.a. Wynika z niego, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, jako w czasie niczym nieograniczonym, jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu bezczynności i przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne, ze względu na brak celu jego prowadzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że skarga Spółdzielni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, której przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta Lublin w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 4 lipca 2011 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym położonym przy ul. [...] w L., została wniesiona w dniu 13 września 2023 r. Tymczasem przedmiotowy wniosek skarżącej - jak wynika z akt sprawy - został rozpoznany przez PINB miasta Lublin decyzją z 27 lipca 2023 r. znak: PNB.IO.III.5161.1.2022, doręczoną skarżącej w dniu 1 sierpnia 2023 r. Podsumowując, Sąd uznał, że skoro w chwili wniesienia skargi, tj. 13 września 2023 r., organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu 27 lipca 2023 r. decyzji, to zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowiła bowiem okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję w sprawie objętej skargą. Spółdzielnia reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Spółdzielnia zarzuciła Sądowi brak skontrolowania sprawy z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do braku rozpoznania żądania strony i skutkowało odrzuceniem skargi. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd, że wydana decyzja PINB miasta Lublin uzasadniała odrzucenie skargi podczas gdy ta decyzja dotyczyła postępowania prowadzonego z urzędu i na innej podstawie prawnej zaś sprawa prowadzona z wniosku Spółdzielni nie została rozpoznana w oparciu o właściwe przepisy. Wydana decyzja nie dotyczyła wniosku strony i nie załatwiała wniosku strony. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Spółdzielnia wystąpiła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, że Sąd nie zbadał - czy wydana decyzja dotyczyła wniosku strony z 4 lipca 2011 r. i czy decyzja załatwiała wniosek strony. Spółdzielnia podnosi, że istotne dla sądu okazało się zestawienie dat: wydanie przez organ decyzji w dniu 27 lipca 2023 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą PINB.IO.5161.1.2022, którą doręczono Spółdzielni w dniu 1 sierpnia 2023 r. z datą skargi strony z dnia 13 września 2023 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Spółdzielnia zauważa, że jej skarga została wywołana przedmiotową decyzją ponieważ nie dotyczyła wniosku strony i co oczywiste w żaden sposób nie załatwiła wniosku strony z dnia 4 lipca 2011 r. Skarżąca wywodzi, że samo zestawienie dat wydania decyzji i wniesienia skargi uzasadniałoby odrzucenie skargi jednak aby załatwić wniosek strony nie chodzi o wydanie jakiejkolwiek decyzji. A w tym konkretnym przypadku została wydana decyzja, która nie dotyczyła wniosku strony i oczywistym jest, że nie załatwiła wniosku strony. Zdaniem Spółdzielni potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odwołując się do przebiegu sprawy Spółdzielnia wskazuje, że złożyła przedmiotowy wniosek w dniu 4 lipca 2011 r. Postępowanie z wniosku spółdzielni prowadził początkowo PINB m. Lublin przy ul. Chopina 5 w Lublinie. Doszło jednak do wyłączenia organu i dalej sprawę prowadził PINB w Lublinie ul. Hipoteczna 3 w Lublinie. Organ ten prowadził postępowanie z wniosku Spółdzielni. Cechą postępowania wnioskowego w tym konkretnym przypadku było to, że do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji a więc wg. stanu prawnego obowiązującego do 18 września 2020 r. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471), który stanowi, że "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustaw, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Następnie po raz kolejny doszło do wyłączenia organu, tym razem organu PINB w Lublinie. Organem prowadzącym znowu został wyznaczony PINB m. Lublin. Spółdzielnia zauważa, że PINB m. Lublin - organ, który przejął prowadzenie sprawy po wyłączeniu poprzedniego organu - nie powiadomił Spółdzielni o wyłączeniu poprzedniego organu. Spółdzielnia uzyskała informację o wyłączeniu poprzedniego organu od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 25 października 2022 r. a więc po prawie 3 miesiącach (dowód: pismo z 21.pażdziernika 2022 r. wraz z decyzją PEA-X.7720.9.2022). Za najistotniejsze Spółdzielnia uważa to, że PINB m. Lublin prowadząc postępowanie w żaden sposób nie nawiązał do zgromadzonego w sprawie przez poprzedni organ materiału dowodowego jak również pominął wskazania organu nadrzędnego, jakie zostały w tej sprawie wywiedzione czyli w wydanych przez WINB w Lublinie decyzjach uchylających decyzje pierwszoinstancyjne a przede wszystkim zignorował wskazanie organu WINB w Lublinie, iż do rozpatrzenia niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed 18 września 2020 r. A najistotniejsze jest to, że PINB m. Lublin zaniechał prowadzenia sprawy z wniosku Spółdzielni, co uzasadnia wywiedzioną skargę. PINB m. Lublin od chwili wyznaczenia go do prowadzenia niniejszej sprawy prowadził tą sprawę z urzędu i czynił ustalenia jedynie od momentu przejęcia sprawy od lipca 2022 r. Co prawda w decyzji z 27 lipca 2023 r. w uzasadnieniu jest wzmiankowane, że postępowanie jest prowadzone z urzędu i na wniosek spółdzielni. Jednakże stwierdzenie to, w ocenie skarżącej, nie ma żadnego przełożenia na załatwienie wniosku Spółdzielni. Organ PINB m. Lublin prowadzi postępowanie z urzędu od dnia 1 lipca 2022 r. i z tej racji stosuje obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku spółdzielni w uzasadnieniu decyzji. Spółdzielnia nie dość, że nie została powiadomiona o wyłączeniu poprzedniego organu i wyznaczeniu PINB m. Lublin to również z ostatniej decyzji dowiedziała się, że postępowanie jest prowadzone z urzędu. Skarżąca zauważa, że na skutek nieudolnego prowadzenia sprawy zarówno przez poprzedni organ jak i przez obecny, sprawa od 4 lipca 2011 r. (data wniosku strony) nie znalazła ani razu finału przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sprawa ciągle jest na etapie organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna W w L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 2 października 1995 r. Nr XVII/96/95 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu jest pozbawiona podstaw. Analizując na podstawie akt administracyjnych przebieg sprawy o zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...] przy ul. [...] w L. należy uznać, że niniejsza skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna bowiem postępowanie tego organu w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu przez A. M., w istocie zostało zakończone w I instancji wydaniem decyzji z 27 lipca 2023 r. znak: PNB.IO.III.5161.1.2022. Podstawą do jej wydania był art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Nakazano nią A. M. – wstrzymanie użytkowania części budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego – lokalu nr [...] wykorzystywanego jako zakład fryzjerski przy ul. [...] w L. oraz nałożono na niego obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 listopada 2023 r. tj.: 1) obniżenie progu wejściowego poniżej 0,02 m, 2) powiększenie otworów wentylacyjnych w drzwiach do pomieszczeń: łazienki i pomieszczenia wc do 0,022 m2, 3) zamontowanie samoczynnie załączającej się oprawy oświetlenia awaryjnego. Rozstrzygnięcie to jest adekwatne do przedmiotu wniosku skarżącej tj. wykonania robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] w L.. Skoro skarżąca domagała się oceny PINB miasta Lublina w zakresie zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, to organ ten takiej oceny dokonał i wydał w tym zakresie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które są przepisami odpowiednimi dla postępowania o zmianę sposobu użytkowania lokalu. Organ w decyzji wskazał, że w lokalu nie zmienił się sposób użytkowania bowiem nadal jest to lokal usługowy, tylko zmienił się w nim charakter prowadzonej działalności. Organ odstąpił zatem od analizy zgodności z planem miejscowym. Przed wykonaniem warsztatu konserwatorskiego Spółdzielnia złożyła stosowny wniosek do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta, zatem warsztat uzyskał stosowne zgłoszenie. Organ dokonał analizy zgodności przedmiotowego lokalu usługowego z przepisami techniczno-budowlanymi dla lokali usługowych, a w szczególności dla pomieszczeń usług fryzjerskich i zaplecza socjalnego i doszedł do wniosku, że lokal spełnia podstawowe wymagania poza nakazanymi w sentencji decyzji. Organ ustalił jednoznacznie, że A. M. był wykonawcą robót budowlanych w celu przystosowania lokalu do zmienionego sposobu użytkowania (wstawienie okna i drzwi wejściowych w ścianie elewacyjnej ww. budynku, montaż klimatyzatora na elewacji, nowa instalacja elektryczna i pogłębienie lokalu). Powyższe organ uznał za podstawę do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego wydanie ww. decyzji było zbieżne z przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżącą w 2011 r. a dotyczącą robót budowlanych i doprowadzenia w wyniku ich przeprowadzenia do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w L.. PINB prowadził to postępowanie z urzędu ale zainicjował go wniosek skarżącej z 4 lipca 2011 r. O zakończeniu postępowania przez PINB miasta Lublin, którego dotyczyła skarga Spółdzielni na bezczynność i przewlekłość postępowania z 13 września 2023 r. świadczy także fakt, że dzień wydania tej decyzji odpowiada terminowi w jakim organ ten był zobligowany załatwić sprawę w związku z postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 czerwca 2023 r. znak ZKK-XVIII.7641.37.2022, w którym stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta Lublin w sprawie pod znakiem: PNB.IO.III.5161.1.2022 dotyczącej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania ww. lokalu i wyznaczono organowi termin 30 dni od doręczenia postanowienia na wydanie rozstrzygnięcia. Postanowienie doręczono 27 czerwca 2023 r. W związku z powyższym uznać należało, że skarga wniesiona przez Spółdzielnię 13 września 2023 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB miasta Lublin była niedopuszczalna bowiem bezczynność i przewlekłość postępowania PINB miasta Lublin ustała z chwilą wydania decyzji z 27 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powszechnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, CBOSA). W związku z tym Sąd I instancji słusznie orzekł o odrzuceniu skargi Spółdzielni jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) albowiem skarga została złożona po wydaniu decyzji w postępowaniu, które miało być przedmiotem oceny pod kątem bezczynności i przewlekłości. Wbrew twierdzeniom skarżącej było to to samo postępowanie, które zainicjowała wnioskiem z 4 lipca 2011 r. PINB prowadził postępowanie z urzędu ale podstawą jego wszczęcia był wniosek skarżącej Spółdzielni. Jeśli Spółdzielnia nie zgadza się z rozstrzygnięciem decyzji PINB miasta Lublina z 27 lipca 2023 r. może składać stosowne środki zaskarżenia (odwołanie) a od decyzji ostatecznej skargę do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prowadził postępowanie ze skargi Spółdzielni na bezczynność i przewlekłe postępowanie PINB miasta Lublina w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym położonym przy ul. [...] w L. wywołane skargą Spółdzielni z 12 czerwca 2023 r. i w sprawie tej zapadł prawomocny wyrok oddalający skargę. Sąd nie dopatrzył się uchybień organu świadczących o jego bezczynności jak również przewlekłym powadzeniu postępowania. Podkreślił, że ocena ta obejmuje wyłącznie okres po 31 stycznia 2022 r., a więc od daty zwrotu organowi pierwszej instancji akt postępowania administracyjnego wraz z odpisem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/21. Sąd zauważył, że pomiędzy datą zwrotu akt organowi administracji publicznej (31 stycznia 2022 r.) a datą wniesienia skargi w niniejszej sprawie (12 czerwca 2023 r.) organy administracji podejmowały szereg działań w celu rozstrzygnięcia sprawy, które szczegółowo zostały opisał w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu, wszystkie te działania podjęte zostały bez nieuzasadnionej zwłoki, natomiast z uwagi na zawiłość sprawy oraz wymóg zagwarantowania stronom postępowania rzeczywistej możliwości przedstawienia stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, nie można zakwestionować – przez pryzmat sprawności postępowania i bezczynności organu – związku pomiędzy podejmowanymi przez organ działaniami a upływem okresu 16 miesięcy od zwrotu akt organowi przez WSA w celu załatwienia sprawy. Ocena ta uwzględnia – oczywisty co do zasady – niewątpliwie bardzo aktywny udział strony skarżącej na każdym etapie postępowania, w tym odnoszenie się na piśmie do większości czynności organu, co nie tylko wymagało zajęcia stanowiska przez organ, lecz niewątpliwie wydłużyło czas całego postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.