II SA/Sz 792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr SKO.4131.697.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek i z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę. W dniu 14 września 2021 r. (data wpływu pisma do organu) [...] K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "spółka", "skarżąca") złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. znak GKI-V/7050/2/05 w postaci pozwolenia zezwalającego spółce Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w K., w części dotyczącej miejscowości D., na prowadzenie zadania własnego Gminy K. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 2005 roku. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.4131.2089.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania, na wniosek i z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej "k.p.a"), art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: "w.z.z.w.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wnioskiem spółki, zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO.4131.697.2022 utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 24 lutego 2022 r. Podstawę prawną tego postanowienia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Organ ten wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. powołała się na przepis art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5, pkt 6 w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. i zarzuciła naruszenie licznych nieprawidłowości, w tym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, nieuwzględnienie, że spółka jest właścicielem sieci w miejscowości D., niezbadanie stanu faktycznego i prawnego, co w ocenie spółki doprowadziło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W jej ocenie, Miejskie Wodociągi i Kanalizacja spółka z o.o. z siedzibą w K. nie mogła otrzymać zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków miejscowości D., ponieważ nie spełnia warunku wynikającego z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w., tj. nie jest właścicielem części sieci w obrębie tej miejscowości i nie dysponuje również innym tytułem do władania tą siecią. Organ odwoławczy, powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.z.z.w. stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż spółce nie przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, jego cofnięcia; nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem. Brak przymiotu strony przesądza o wystąpieniu przesłanki podmiotowej do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek spółki w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ ten wyjaśnił, że z przepisów art. 16 ust. 2 u.z.z.w. wynika, iż ustawodawca nałożył na podmiot ubiegający się o przedmiotowe zezwolenie obowiązek wykazania wyłącznie posiadania środków technicznych, odpowiednich do zakresu działalności, natomiast okazanie tytułu prawnego do posiadania tych środków technicznych nie jest wymagane. Organ wydający decyzję w tym trybie, nie posiada zatem uprawnień do weryfikacji, czy posiadane środki techniczne są użytkowane z poszanowaniem przepisów dotyczących własności. Organ nie podzielił twierdzeń spółki, jakoby z przepisu art. 16 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. wynikało, że "pod pojęciem posiadania środków technicznych należy rozumieć rozwiązanie, które wynika wprost z przepisów prawa cywilnego i jest to warunkiem koniecznym do nabycia wymaganego tytułu prawnego do środków technicznych potrzebnych do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na określonym obszarze gminy, a co za tym idzie jest to warunkiem koniecznym do wydania przez organ gminny dla wnioskującego podmiotu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na określonym obszarze gminy" - co spółka rozumie jako wymóg posiadania prawa własności bądź udokumentowania innego tytułu prawnego do korzystania z sieci. Organ wyjaśnił, że podmiotowi, który uważa, iż jego prawo własności zostało w sytuacji wydania takiej decyzji (zezwolenia dla innego podmiotu) naruszone, przysługuje roszczenie do sądu powszechnego, gdyż wykracza to poza zakres sprawy administracyjnej; problematyka urządzeń przesyłowych oraz ich przynależności do części składowych nieruchomości dotyczy sfery prawa cywilnego. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko WSA w Szczecinie zaprezentowane w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 591/15. Organ nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. W ocenie SKO w K., zarzuty przedstawione przez spółkę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okazały się nieuzasadnione. W skierowanej do sądu skardze na postanowienie SKO w K. skarżąca spółka zarzuciła rażące naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP, kodeksu cywilnego, k.p.a. oraz naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w .Zakwestionowała nieuznanie jej, jako następcy prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej [...], za stronę postępowania oraz zwracała uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym, niezapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "[...] (poprzedni właściciel sieci wodociągowo – kanalizacyjnej położonej w [...]). Wskazała na szereg zarzutów związanych z naruszeniem przepisów u.z.z.w. w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 lipca 2005 r. Wniosła o: - uchylenie w całości postanowienia SKO w K. z dnia 22 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 24 lutego 2022 r., - stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. znak GKI-V/7050/2/05 w postaci pozwolenia zezwalającego spółce Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w K., w części dotyczącej miejscowości D., na prowadzenie zadania własnego Gminy K. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 2005 roku, - przeprowadzenie dowodu z akt sądowych WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 342/20 na okoliczność naruszenia przez SKO w K. przepisów art. 157 § 2 poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu ww. decyzji Wójta Gminy K.. Nadto, spółka przedstawiła w skardze zarzuty odnośnie do decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. znak GKI-V/7050/2/05 w postaci pozwolenia zezwalającego spółce Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w K., w części dotyczącej miejscowości D., na prowadzenie zadania własnego Gminy K. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 2005 roku. Spółka złożyła w skardze, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. znak GKI-V/7050/2/05 w postaci pozwolenia zezwalającego spółce Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w K., w części dotyczącej miejscowości D., na prowadzenie zadania własnego Gminy K. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 2005 roku. Spółka przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 października 2022 r. (data nadania), wniosła o odrzucenie stanowiska SKO w K. wyrażonego w odpowiedzi na skargę, ewentualnie o jego oddalenie w całości. Dodatkowo wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 792/22, wydanym na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. nr GKI-V/7050/2/05. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że granice sprawy zamykają się w ocenie prawidłowości zastosowania przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy K., co wykracza poza granice rozpatrywanej przez sąd sprawy. Zażalenie spółki na opisane wyżej postanowienie z dnia 17 października 2022 r. zostało odrzucone postanowieniem sądu z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 792/22 z uwagi na jego nieopłacenie. W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 8 listopada 2023 r. (data nadania), skarżąca przedstawiła swoją polemikę z postanowieniem sądu z dnia 17 października 2022 r. stwierdzając jednocześnie, że ze względu na ważny interes społeczny i ważny interes spółki koniecznym i uzasadnionym jest wniosek skarżącej o natychmiastowe wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wykonania decyzji administracyjnej dnia 15 lipca 2005 r. znak GKI-V/7050/2/05w części dotyczącej miejscowości D.. Nadto, ponowiła wcześniej zaprezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca jako podstawę swego żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej wobec Miejskich Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wskazała art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa. Według organu, skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania w ww. postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 156. § 1 wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Słusznie jednak organ badanie wniosku złożonego przez wnioskującą o stwierdzenie nieważności decyzji poprzedził badaniem jej statusu jako strony postępowania, a następnie zbadał czy wystąpiła konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. Stosownie bowiem do treści art. 157. § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 (wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97, LEX nr 47902). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek strony wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego, którego regulują dane postępowanie. W rozpoznawanej sprawie, decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2021 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: u.z.z.w.). Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2. u.z.z.w., zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które: 1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r, o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U, z 2020 r. poz. 1252); 2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1. Słusznie podkreślił organ, że ustawodawca przewidział obowiązek wykazania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wyłącznie posiadania środków technicznych, odpowiednich do zakresu działalności, natomiast nie jest wymagane okazanie tytułu prawnego do posiadania tych środków technicznych. Organ wydający decyzję w tym trybie, nie weryfikuje czy posiadane środki techniczne są użytkowane z poszanowaniem przepisów dotyczących własności. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że pod pojęciem posiadania środków technicznych należy rozumieć konieczność prawnej możliwości dysponowania prawem własności bądź udokumentowania innego tytułu prawnego do korzystania z sieci. Słusznie organ zauważył, że podmiotowi, który uważa, że jego prawo własności zostało w sytuacji wydania takiej decyzji (zezwolenia dla innego podmiotu) naruszone, przysługuje roszczenie do sądu powszechnego, gdyż ocena tych okoliczności wykracza poza zakres sprawy administracyjnej. Problematyka urządzeń przesyłowych oraz ich przynależności do części składowych nieruchomości jest regulowana przepisami prawa cywilnego. Zgodnie z art. 49 ustawy Kodeks cywilny, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa (§ 1), Osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca (§ 2). Ustawodawca wprowadzając regulację art. 49 § 2 ustawy Kodeks cywilny, przesądził, iż urządzenia wymienione w art. 49 § 1 k.c., po wejściu w skład przedsiębiorstwa zachowują status samoistnych rzeczy ruchomych, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Zasadnie zatem organ wskazał, iż organ administracji nie jest władny rozstrzygać kwestii należących do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Organ bowiem nie ustala, czy przedsiębiorstwo posiada konkretną część sieci zgodnie ze stanem prawnym. Dodatkowo można zauważyć, że zgodnie z art. 341 kc, domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Stosownie zaś do art. 336 kc, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Skoro zatem analizowany art. 16 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. stanowi o posiadaniu, to do tego posiadania także zastosowanie znajduje domniemanie posiadania zgodnie z prawem. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 222 § 1 kc, właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Rozstrzyganie w tych sprawach należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Zasadnie organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 591/15, gdzie w uzasadnieniu wskazano, że: "choć źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, jednak na gruncie okoliczności faktycznych sprawy powoływanie się na nie, nie może być skuteczne. Nie można zatem mówić o istnieniu przepisu prawa materialnego przyznającego Przedsiębiorstwu wnioskującemu o wszczęcie postępowania nieważnościowego konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Podstawą takiego stanowiska sądu są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", które nie przewidują w postępowaniu dotyczącym zezwolenia udziału, innych niż wnioskodawca, osób. Zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków może otrzymać podmiot, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 16 ust. 2 pkt 3). Należy więc podkreślić, że wymóg ten dotyczy jedynie posiadania środków technicznych. Kwestie związane z tym posiadaniem rozwiązane mogą być poprzez zastosowanie przepisów prawa cywilnego i zawarcie stosownych umów bądź też zastosowanie przepisów o bezumownym korzystaniu. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie regulują tych kwestii, nie przewidują obowiązku uzyskania zgody właściciela sieci, nie określają obowiązku zawarcia umowy dzierżawy". Sąd orzekający w sprawie w pełni z tym stanowiskiem się zgadza. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wnioskodawcy [...] K. Sp. z o.o. w rozpoznawanej sprawie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, w konsekwencji podmiot ten nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji objętej przez niego wnioskiem. Brak przymiotu strony przesądza o wystąpieniu przesłanki podmiotowej do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek. Sąd podziela także rozważania organu co do braku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem z urzędu. Słusznie zatem organ stwierdził istnienie przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postaci braku przymiotu strony u wnioskodawcy i uznał, że brak jest możliwości badania merytorycznych podstaw z art. 156 § 1 kpa. Nie zasługują tym samym na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, bowiem w istocie nie dotyczą meritum sprawy, którym jest ocena skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, a koncentrują się na wskazaniu braku prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestiach dotyczących własnościowych. Jak już podniesiono i wykazano powyżej, kwestie te nie mogą być rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.