IV SAB/Wr 98/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 grudnia 2022 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 14 grudnia 2022 r. oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz D. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. D. K. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) - wnioskiem z 14 grudnia 2022 r. - wystąpił do Wójta Gminy Rudna (dalej: Wójt Gminy, organ) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy Rudna rejestrowane są koszty związane z utrzymaniem samochodów służbowych i na podstawie jakiej procedury/ zarządzenia/dokumentu obowiązującego w urzędzie? Proszę o wskazanie/ przytoczenie konkretnego zapisu oraz udostępnienie kopii procedury/zarządzenia/ dokumentu. Czy do rejestrami kosztów używany jest również program SIGID? 2. Jaka komórka organizacyjna, zgodnie z regulaminem organizacyjnym bezpośrednio odpowiada za rejestrowanie kosztów związanych z utrzymaniem samochodów służbowych? Z jakich dokumentów to wynika, proszę o wskazanie konkretnego zapisu? 3. Do jakich konkretnie czynności w Urzędzie Gminy Rudna użytkowany jest program SIGID "Księgowość budżetowa jednostki", "Ewidencja środków trwałych i wyposażenia" oraz "Kadry i Płace Urzędu i Oświaty"? Jakie komórki organizacyjne korzystają z tego oprogramowania oraz konkretnie w jakim zakresie?". Autor wniosku poprosił o bezzwłoczne przesłanie żądanej informacji publicznej w formie tradycyjnej na podany przez niego adres. W odpowiedzi Wójt Gminy - 28 grudnia 2022 r. - poinformował wnioskodawcę, że "pytania w przedmiotowej sprawie nie stanowią informacji publicznej". Ustosunkowując się do ww. odpowiedzi (29 grudnia 2022 r.), uznając zawartą tam argumentację za błędną, wnioskodawca wezwał Wójta Gminy do udostępnienia informacji publicznej lub wydania stosownej decyzji odmownej. W piśmie z 30 grudnia 2022 r. Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 28 grudnia 2022 r. W skardze na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie; 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji w określonym ustawowo terminie. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej (ew. odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność). Uzasadniał, że udzielił odpowiedzi na złożony wniosek i - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie pozostaje w bezczynności. Dowodził, że treść wniosku nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi informacji publicznej uzyskanie informacji w zakresie prawnych argumentów uzasadniających działanie organu, a celem skarżącego jest jedynie podważenie prawidłowości działań organu. Stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek skarżącego powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w istocie nie dotyczy informacji publicznej, to wystarczająca była odpowiedź w postaci pisma informującego o braku podstaw do spełnienia jego żądania. Motywował, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawach indywidualnych będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, bądź dotyczące działań organu w sprawach indywidualnych, jak również stanowiące ingerencję w działalność organów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Wywiódł, że nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji i że wystarczającym było jedynie zawiadomienie wnioskodawcy, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było w - wymaganych przepisami tej ustawy - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22; dostępne: CBOSA). Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zauważa, że niewątpliwym jest, iż Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, do których Wójt Gminy niewątpliwie się zalicza. W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację skarżącemu, że żądane informacje mają charakter publiczny, które winny być mu udostępnione w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na wstępie ocenić trzeba, czy żądane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku którym dysponują (pkt 2 lit. f), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f), jak i majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jak i o majątku publicznym, którym te podmioty dysponują. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych (wyrok WSA w Opolu z 21 grudnia 2021 r., II SAB/Op 103/21; dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku i kierowane do Wójta Gminy informacje (dokumenty) stanowią informację publiczną. Należy je bowiem traktować - co do zasady - jako informacje odnoszące się do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zasad funkcjonowania tego podmiotu i majątku publicznego, którym podmiot ten dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.), gdyż dotyczą samochodów służbowych będących w posiadaniu Wójta Gminy, sposobów rejestracji kosztów związanych z utrzymaniem samochodów służbowych i procedur z tym związanych, komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za rozliczanie kosztów, programów komputerowych wykorzystywanych przez organ, procedur/dokumentów/zarządzeń i innych informacji związanych z powyższym. Żądane przez skarżącego informacje są zatem wskazane przez ustawodawcę w ww. przepisach i - jako takie - podlegają udostępnieniu i nie ma podstaw do wyłączenia ich dostępności. Rację ma zatem skarżący, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanych we wniosku informacji, ani nie wydała decyzji odmownej w tym zakresie. Sąd w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku stwierdził tym samym bezczynność organu, a w pkt II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w punkcie I i II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.