II GSK 618/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1574/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 marca 2022 r. nr 56/06/2022/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną. I. Decyzją z 22 marca 2022 r. nr 56/06/2022/Ub Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 109 ust. 1-3 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm. - dalej jako ustawa o świadczeniach), stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. P. (uczestnik) z tytułu wykonywania na rzecz A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) umów o świadczenie usług w okresach: 1) od dnia 1 września 2017 roku do dnia 31 października 2017 roku, 2) od dnia 1 listopada 2017 roku do dnia 31 stycznia 2018 roku. II. Wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1574/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi spółki, uchylił zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności WSA zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez organ w każdej prowadzonej sprawie prawidłowego kręgu stron postępowania, co z kolei implikuje konieczność zawiadomienia ich o jego wszczęciu w myśl art. 61 § 4 k.p.a., stanowiąc gwarancję zapewnienia należytego udziału w postępowaniu. Analiza akt sprawy wskazała, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie Prezes NFZ nie zawiadomił spółki o wszczęciu postępowania i o uprawnieniach związanych z czynnym udziałem w postępowaniu w sposób, który wypełniałby standardy proceduralne wynikające z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. To z kolei skutkowało mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 81 k.p.a. Realizacji wynikających z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. obowiązków organu administracji publicznej w stosunku do skarżącej jako strony postępowania nie stanowiły zawiadomienia z 14 lipca 2021 r., 26 sierpnia 2021 r. i z 28 grudnia 2021 r. Pisma te zostały zaadresowane do uczestnika postępowania, a zawarte w nich sformułowania wyraźnie odnoszą się do ich adresata. Przesłanie kopii tych pism skarżącej nie spełniło wymagań wywodzonych m.in. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie poinformował skarżącej ani o jej statusie w toczącym się postępowaniu, ani o przysługujących jej uprawnieniach. Tymczasem podmiot, do którego wysyłane jest pismo organu nie może nie wiedzieć, w jakim charakterze bierze udział w tym konkretnym postępowaniu, w szczególności domyślać się swojego statusu strony z pisma adresowanego do innej osoby, informującego tę inną osobę o przysługujących jej uprawnieniach. We wskazanych pismach uczestnik postępowania został poinformowany, że postępowanie administracyjne dotyczy objęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów zawartych ze skarżącą. Jednak taka informacja nie może być uznana za wystarczające, zgodne ze wskazanymi obowiązkami organu administracji publicznej powiadomienie skarżącej, że jest stroną tegoż postępowania. Samo wymienienie skarżącej w treści pisma adresowanego do Uczestnika postępowania nie musi bowiem świadczyć o wskazaniu jej statusu strony. Zauważyć bowiem trzeba, że w treści pisma z 14 lipca 2021 r. wymieniono również Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział Warszawa (wskazując, że to ten organ wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w niniejszej sprawie), który statusu strony w niniejszym postępowaniu nie ma - i nie zmienia tego ani wskazanie tegoż organu w treści pisma, ani doręczeniu mu kopii tegoż pisma. W ocenie WSA, takie działanie Prezesa NFZ nie wypełniło standardu zagwarantowania stronie uczestnictwa w postępowaniu, a zwłaszcza jej czynnego udziału w sensie przedstawiania własnej argumentacji, a w szczególności prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów i innych istotnych kwestii merytorycznych i procesowych. WSA podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ze skargi jednakowoż wynikało, że skarżąca zarzuca Prezesowi NFZ zaniechanie przeprowadzenia określonych dowodów, które - w jej ocenie - mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przesłuchanie uczestnika postępowania i K. C. Ponadto skarżąca sformułowała wnioski dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dotyczące dokumentów w postaci konkretnych decyzji Prezesa NFZ, wskazując że mimo iż dotyczą one analogicznych stanów faktycznych i prawnych, to organ zajął w nich stanowisko o niepodleganiu wskazanych tam osób obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zdaniem Sądu, gdyby Prezes NFZ nie naruszył art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., to wnioski dowodowe wskazane w skardze spółka mogłaby złożyć w toku postępowania administracyjnego, zaś Prezes NFZ musiałby się do tychże wniosków ustosunkować w sposób zgodny z regułami kpa, przy czym ocena organu administracji w tym zakresie mogłaby zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 81 k.p.a., ponieważ Prezes NFZ uznał za udowodnioną okoliczność, że umowy łączące uczestnika postępowania i skarżącą są umowami o świadczenie usług, mimo że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, na podstawie których Prezes NFZ przyjął takie ustalenie. Ze wskazanych wyżej powodów uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżącej nie zapewniono możliwości czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, w tym złożenia wniosków dowodowych dotyczących okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji argumenty wskazujące na dokonanie przez Prezesa NFZ błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak i na to, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, zostały przez skarżącą podniesione dopiero w skardze, podczas gdy - gdyby Prezes NFZ nie naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. - tego rodzaju argumentacja mogłaby zostać podniesiona przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a Prezes NFZ musiałby się do niej ustosunkować przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Te uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca bez swojej winy nie brała bowiem udziału w postępowaniu administracyjnym wskutek wadliwego procedowania przez Prezesa NFZ i niezawiadomienia Skarżącej o jej statusie w postępowaniu dotyczącym Uczestnika postępowania, co stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 102 ust. 7 i 8 w zw. z art. 109 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach poprzez podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną. III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej jako k.p.a.), poprzez błędne uchylenie na jego podstawie decyzji wydanej przez Organ, a to na skutek błędnego uznania, że Organ nie ustalił stron postępowania w świetle art. 28 kpa oraz, że nie powiadomił stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ zawiadomienia, które do Skarżącej zostały doręczone, nie można uznać za spełniające "standardy proceduralne" wynikające z art. 61 § 4 k.p.a., co doprowadziło zdaniem Sądu do naruszenia art. 81 k.p.a.; 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uchylenie na jego podstawie decyzji wydanej przez Organ, a to na skutek błędnego uznania, że Organ nie zapewnił stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ zawiadomienia, które do Skarżącej zostały doręczone, nie można uznać za spełniające "standardy proceduralne" wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło zdaniem Sądu do naruszenia art. 81 k.p.a.; - w konsekwencji powyższego naruszono: 3. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia tego przepisu i uchylenie na jego podstawie decyzji wydanej przez Organ, poprzez błędne uznanie, że Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przedstawionych dowodów, a w związku z czym okoliczności faktyczne nie mogły zostać uznane za udowodnione. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji nie uznał, iż doszło do ich naruszenia, tj. gdyby nie zakwestionował pism kierowanych do Strony jako nie wypełniających "standardów proceduralnych wynikających z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.", nie doszedłby do przekonania, iż naruszono art. 81 k.p.a. i nie uchyliłby decyzji w sprawie na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. V. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji był stwierdzony i w istocie rzeczy niezakwestionowany w środku odwoławczym fakt braku zawiadomienia spółki o wszczęciu postępowania w sprawie objęcia uczestnika obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego oraz o przysługujących spółce uprawnieniach procesowych. WSA zakwestionował sposób powiadomienia spółki przez organ o toczącym się postępowaniu uznając, że poprzez swoją pośrednią, a nie bezpośrednią wymowę (nastąpiło doręczenie pisma adresowanego do uczestnika jedynie "do wiadomości" spółki, a nie wprost, z personalizowanym przekazem) nie spełnia on standardów proceduralnych określonych w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., w efekcie czego doszło także do naruszenia art. 81 k.p.a., bowiem organ uznał za udowodnione okoliczności, które miały znaczenie dla sprawy, a które były przez stronę skarżącą kontestowane m.in. w późniejszej skardze, czego nie mogła uczynić wcześniej w ramach postępowania administracyjnego. Wyraźnie na to wskazuje w szczególności uzasadnienie wyroku WSA, precyzujące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie wnioskowania i przeprowadzenia dowodów mających w jej ocenie znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z kolei skarga kasacyjna zawiera sekwencyjnie sformułowane zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie, po pierwsze, art. 61 § 4 k.p.a., bowiem WSA błędnie zdaniem organu uznał, że ten nie ustalił stron postępowania w świetle art. 28 k.p.a. oraz że nie powiadomił ich o wszczęciu postępowania, po drugie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes NFZ nie zapewnił stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na skutek wadliwie skierowanych zawiadomień. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, doszło także do naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż błędnie uznano, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela żadnego z powyższych zarzutów skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jest to przepis jasny i jednoznaczny w swej wymowie, nakładający na organ prosty obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania, a następnie ich powiadomienia o toczącej się sprawie i przysługujących prawach procesowych. Całkowicie błędne jest zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, jakoby WSA zarzucał organowi brak uprzedniego ustalenia w sprawie, i to w drodze postanowienia, kręgu stron postępowania. Ogólne uwagi WSA dotyczące zasad i sposobu procedowania organu na wstępnym etapie toczącej się sprawy nie mogą zostać odczytane jako kwestionowanie ustalenia przez Prezesa NFZ kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w niniejszym postępowaniu, bowiem z całokształtu wypowiedzi WSA wynika zgoła odmienny wniosek, tj. to, że zakwestionowano nie tyle brak ustalenia osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, co brak odpowiedniego, a więc spełniającego standardy prawa do rzetelnej informacji, powiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu, którego efekty będą miały wpływ na sytuacje tej właśnie strony. W myśl przywołanego wyżej art. 61 § 4 k.p.a., obowiązkiem organu jest ustalenie już w momencie wszczynania postępowania, czy i jakie osoby powinny w nim brać udział. To zatem organ z urzędu ma obowiązek ustalić krąg zainteresowanych, a następnie poinformować ich o tym, że toczy się postępowanie w określonej sprawie. Wspomniany obowiązek organu wpisuje się immanentnie w przysługujące stronom gwarancje procesowe, gdyż zwłaszcza zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma szczególny wymiar. Rola jaką pełni organ, tj. podmiotu gromadzącego i zarazem oceniającego materiał dowodowy oraz władczo kształtującego sytuacje innych podmiotów wymaga niewątpliwie, aby w postępowaniu dopuścić stronę do wszystkich czynności, łącznie z zapewnieniem jej prawa do nieskrępowanej wypowiedzi. Strona ma więc prawo wyrazić swoje stanowisko, formułować żądania oraz bronić własnego interesu prawnego, o czym musi zostać powiadomiona w sposób nie pozostawiający miejsca na jakiekolwiek niedopowiedzenia co do tego, czy rzeczywiście prawidłowo ją o tym prawie poinformowano. Tym samym jako oczywisty jawi się wniosek, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest jedynie wartością samą w sobie i wyłącznie pewnym małoznaczącym, formalnym obowiązkiem organu, który może zostać zrealizowany w dowolny, nawet dorozumiany sposób. Ma ono określony cel, tj. poinformowanie stron o tym, że zainicjowane zostało określone postępowanie administracyjne, w którym mogą brać udział i bronić swych praw. Ma to przy tym szczególne znaczenie w postępowaniach wszczynanych z urzędu, gdzie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest niezwykle istotnym elementem realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie powielając w tym miejscu wskazanych przez WSA uchybień organu należy jedynie przypomnieć, że realizacji obowiązku z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogły stanowić skierowane do wiadomości spółki zawiadomienia, adresowane do uczestnika postępowania. Już samo to, że odnoszą się one do uczestnika, zawierając odpowiednio spersonalizowaną formę wypowiedzi stanowi naruszenie prawa, które słusznie zostało przez Sąd pierwszej instancji uznane za co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W rzeczywistości organ nie poinformował spółki o jej statusie w toczącym się postępowaniu oraz o przysługujących jej prawach. Pismo przesyłane przez organ do danej strony ma w sposób czytelny wskazywać, w jakim charakterze występuje ona w sprawie, czego dotyczy jego treść oraz jakie prawa przysługują adresatowi. Pismo organu kierowane "do wiadomości" pewnej strony, adresowane zaś do innej, nie może wywoływać chociażby wrażenia, że osoba je otrzymująca nie będzie wiedzieć w jakim charakterze bierze udział w postępowaniu. W pismach przywołanych przez WSA brak jest informacji, co do statusu spółki w toczącym się postępowaniu. Nie zmienia tego sama wiedza o szeregu innych, indywidualnych postępowań toczących się z jej udziałem w podobnych sprawach z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych, gdyż organ w każdej z nich ma zapewnić jednakowo rzetelne poinformowanie strony o jej statusie i uprawnieniach procesowych. Nie ma wpływu na powyższe uchybienie również odmienna ocena podobnych spraw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i niekwestionowanie zawiadomień. W niniejszym postępowaniu oceniane jest ta konkretna sprawa i czynności w niej podjęte, nie zaś czynności organu podjęte w innej sprawie czy też ich ocena dokonana na etapie rozpatrywania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie tym samym w zaskarżony wyroku wskazano, że zachowanie Prezesa NFZ "nie wypełniło standardu zagwarantowania stronie uczestnictwa w postępowaniu, a zwłaszcza jej czynnego udziału w sensie przedstawiania własnej argumentacji, a w szczególności prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów i innych istotnych kwestii merytorycznych i procesowych". Trafna jest także konstatacja, że uchybienie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, zgodnie z zastosowanym przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagane jest tu więc istnienie potencjalności owego naruszenia, mającego mieć "istotny wpływ" na wynik sprawy, co rozumiane być musi jako przekonanie, że bez popełnienia naruszenia mogłaby zapaść decyzja innej treści. W kontekście powyższego zwrócić należy uwagę, że dopiero w skardze strona mogła przedstawić (jako zarzut) istotny wniosek dotyczący konieczności przeprowadzenia określonych dowodów. Chodzi zwłaszcza o dowód z przesłuchania świadków, czy też konkretnych decyzji Prezesa NFZ, rozstrzygających zdaniem strony odmiennie sprawy dotyczące analogicznej materii z jej udziałem. Wszystkie te dowody powinny były zostać co najmniej rozważone przez organ w postępowaniu, nie zaś po raz pierwszy zgłaszane na etapie postępowania sądowego. W konsekwencji słusznie przyjął WSA, że doszło do naruszenia art. 81 k.p.a., ponieważ Prezes NFZ rzeczywiście uznał za udowodnioną okoliczność, że umowy łączące uczestnika postępowania i skarżącą są umowami o świadczenie usług, mimo że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, na podstawie których do takiej konstatacji doszło. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.