III SA/Gl 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w C. z dnia 10 maja 2023 r. nr SS.417.3.5.7.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stypendium socjalne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w C. z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w C. stwierdziła nieważność decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału [...] z 28 marca 2022 r. nr [...] przyznającej B. L. (dalej jako skarżąca lub studentka) stypendium socjalne w roku akademickim 2021/2022 w semestrze letnim, to jest od marca 2022 r. do czerwca 2022 r., w kwocie 1.450,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podano, że 7 listopada 2022 r. do organu wpłynęła informacja z systemu POL-on, że studentka studiowała w okresie wynoszącym więcej niż 9 semestrów, co stanowi przesłankę negatywną w dostępie do pomocy materialnej, o której mowa w art. 93 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r., poz. 574 ze zm.). Dlatego utraciła prawo do pobierania świadczeń pomocy materialnej w semestrze letnim roku akademickiego 2021/2022. Okoliczność ta stanowiła przesłankę do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej jako "k.p.a."). Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 4 oraz art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.) oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie powołała się na wyroki o sygn. II SA/Go 155/20 i III SA/Gd 642/20, w których wyjaśniono, że pojęcie "świadczenia przysługują", o którym mowa w art. 93 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce należy odczytywać zgodnie z jego rozumieniem w języku potocznym i odnosić do świadczeń, które zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. Z samym statusem studenta nie wiąże się bowiem prawo do świadczeń stypendialnych. Decyzją z 10 maja 2023 r. nr SS.417.3.5.7.2023 Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w C. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawiła następujący stan faktyczny. Skarżąca studiowała na dwóch kierunkach. To jest na kierunku: - Administracja (studia I stopnia) w Wyższej Szkole [...] we W. (WSB) od 1 października 2012 r. do 22 grudnia 2015 r. (skreślenie z listy studentów) oraz - [...] (studia I stopnia) na Uniwersytecie [...] w C. (UJD), od 1 października 2019 do 26 września 2022 r. (data uzyskania tytułu licencjata). Ponieważ art. 93 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce do okresu przysługiwania świadczeń nakazuje wliczyć wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry, organ wyliczył, że w przypadku skarżącej chodzi o następujące rozpoczęte semestry: - 2 semestry w roku akademickim 2012/2013 (WSB we W.); - 2 semestry w roku akademickim 2013/2014 (WSB we W.); - 2 semestry w roku akademickim 2014/2015 (WSB we W.); - 2 semestry w roku akademickim 2019/2020 (UJD w C.); - 2 semestry w roku akademickim 2020/2021 (UJD w C.); - 1 semestr w roku akademickim 2021/2022 (UJD w C.). Skarżąca będąc studentką III roku UJD w C. w semestrze letnim roku akademickiego 2021/2022 rozpoczęła 12 semestr studiowania. W semestrze tym upłynął okres przysługiwania świadczeń, który wynosi maksymalnie 9 semestrów na studiach pierwszego stopnia, czego organ nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji o przyznaniu stypendium socjalnego. Jednocześnie wyjaśnił, że do końca semestru zimowego roku akademickiego 2021/2022 obowiązywał inny sposób obliczenia okresu przysługiwania świadczeń, dlatego skarżąca była uprawniona w semestrze zimowym roku akademickiego 2021/2022 do otrzymywania stypendium. Natomiast znowelizowany przepis art. 93 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje, że świadczenia przysługują studentowi bez względu na fakt czy je pobierał czy też ich nie pobierał, nie dłużej niż przez okres 9 semestrów, co należy odnosić do czasu studiowania, a nie jak błędnie wskazała skarżąca do okresu pobierania stypendiów. Za prawidłowe uznał zatem stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie była uprawniona do pobierania stypendium socjalnego w semestrze letnim roku akademickiego 2021/2022, a otrzymana kwota stypendium w wysokości 5.800,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji zarzuciła jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie poprzedzone uznaniem, że decyzje Komisji Stypendialnej Wydziału [...] z 28 marca 2022 r. są nieważne wskutek rażącego naruszenia prawa materialnego, a to ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce; - art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pieniądze przyznane w ramach stypendium zostały już wydane przez skarżącą na potrzeby związane ze studiowaniem, co powoduje nieodwracalny skutek prawny; - art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozpatrzenia oraz brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej, co doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że we wniosku dokładnie opisała historię studiów na wszystkich kierunkach. Twierdzenie organu jakoby o przekroczeniu 9 semestrów dowiedział się w listopadzie z systemu POL-on jest nieprawdziwe. To uczelnia popełniła błąd, gdyż niepoprawnie przeliczyła liczbę semestrów. Do uzupełnienia wniosku nie była wzywana. Nie powinna zatem ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu. Tym bardziej, że w dniu składania wniosku spełniała przesłanki do przyznania pomocy materialnej w postaci stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej uchyleniem, co Sąd wykaże w dalszej części uzasadnienia wyroku. Tymczasem rozpocząć należy od zmiany stanu prawnego dotyczącego zasad przyznawania studentom stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogi, stypendium rektora, czyli od znowelizowania z dniem 18 grudnia 2021 r., między innymi, art. 93 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Nowelizacji tej dokonano ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2232). W poprzednim stanie prawnym art. 93 ust. 2 p.s.w.n. stanowił, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust.1 pkt 4 i art. 359 ust. 1 przysługiwały na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Oznaczało to, i tak było to interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prawo do stypendium socjalnego, bo o takie w tej sprawie chodzi, powiązane było z okresem bycia ich faktycznym beneficjentem. Poczynając od 18 grudnia 2021 r. stan prawny uległ istotnej zmianie. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 93 ust. 4 ustawy Łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach: 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów; 2) drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów. Mamy zatem do czynienia z powiązaniem prawa do stypendium socjalnego z samym okresem studiowania. Fakt, przez jaki okres student faktycznie pobierał świadczenie przestał być istotny. Przyznanie Skarżącej stypendium socjalnego nastąpiło decyzją Komisji Stypendialnej Wydziału [...] Uniwersytetu z 28 marca 2022 r., a zatem w czasie, gdy już obowiązywał przepis art. 93 ust. 4 ustawy w nowej wersji. Składając wniosek o stypendium Skarżąca ujawniła fakt studiowania w Wyższej Szkole [...] we W. przez 6 semestrów. Rozpoczynają zatem 1 semestr studiowania w roku akademickim 2021/2022 na UJD w C., co organowi musiało być wiadome, rozpoczęła 12 semestr swego studiowania. Czy zatem wydanie przez organ decyzji o przyznaniu Skarżącej stypendium socjalnego odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Tu docieramy do sedna tej sprawy, które dotyczy możliwości zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o treści Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Konieczna jest zatem wykładnia pojęcia rażące naruszenie prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Kwestia ta jest od wielu lat przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, co wydaje się być faktem oczywistym. Rozstrzygający niniejszą sprawę Sąd posłuży się definicją rażącego naruszenia prawa przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1217/22. Otóż, odwołując się do wcześniejszych orzeczeń NSA i przywołując je w uzasadnieniu swego wyroku, NSA stwierdził, że W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Patrząc pod tym kątem na decyzję z 28 marca 2022 r. przyznającą Skarżącej stypendium socjalne Sąd uznał, że nie jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Można rozważać, czy wydano ją z naruszeniem prawa, ale nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a ta różnica nie pozwala na zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na uwadze wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, dla której przeciwwagą jest możliwość wzruszenia takiej decyzji w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie. Przesłanki przemawiające za zastosowaniem trybu nadzwyczajnego z art. 156 k.p.a. muszą być na tyle mocne, by zniosły zasadę trwałości decyzji, szanowania jej skutków, zwłaszcza takiej, mocą której strona nabyła prawo do świadczenia, które skonsumowała i w żaden sposób nie przyczyniła się do jej wydania, np. przez zatajenie istotnych danych, czy wprowadzenie organu w błąd. Wchodzi tu bowiem w grę inna wartość istotna z punktu widzenia porządku prawnego, jaką jest pewność prawa. Wracając jednak do przedstawionego tu rozumienia pojęcia rażące naruszenie prawa, pierwszy warunek polega na tym, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przyjmijmy, że chodzi o przepis, który nie wymaga wykładni innej niż językowa, wskazująca w sposób bezpośredni na jego znaczenie i zastosowanie. Rzecz w tym, że przepis, który jest rozmaicie stosowany, który budzi spory interpretacyjne nie jest tego rodzaju przepisem. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Spory i rozbieżności interpretacyjne, w tym w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczą w chwili obecnej nie samej wykładni tego przepisu, a możliwości jego zastosowania, co w jednakowej mierze stanowić może o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Spory te dotyczą kwestii intertemporalnych, czyli możliwości zastosowania przepisu art. 93 ust. 4 p.s.w.n. w nowym brzmieniu do studentów, których okres studiowania przypadł częściowo na poprzedni stan prawny, a częściowo na nowy. Przykładem jest wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 407/23, w którym Sąd uznał, że Brak jest podstaw do wliczania do okresu przysługiwania studentom świadczeń, o jakich mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 p.sz.w., okresów, w których przysługiwała jedynie możliwość ubiegania się oświadczenie na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, jeżeli te świadczenia nie były przez studenta pobierane. W uzasadnieniu tego wyroku znajdziemy jeszcze wskazanie innych orzeczeń sądów administracyjnych z podobną tezą, wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ol 216/21 oraz WSA w Poznaniu z 6 lipca 2023 r., sygn. II SA/Po 136/23. Tezę przeciwną prezentuje, dla przykładu, WSA w Gliwicach w wyroku z 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 543/23, WSA w Gdańsku w wyroku z 11 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 98/23, WSA w Lublinie w wyroku z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 134/23. Nie miejsce tu na rozstrzyganie tego sporu, bo, jak to już zostało nadmienione, interesuje nas tutaj kwestia, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 marca 2022 r. i od odpowiedzi na to pytanie zależy wynik niniejszej sprawy. Rozpatrując zatem pierwszą przesłankę rażącego naruszenia prawa – czy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, odpowiedź brzmi nie. Możliwość zastosowania przepisu art. 93 ust. 4 jest rozmaicie pojmowana. Sąd nie dopatrzył się również spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących rażące naruszenie prawa, to znaczy, by przemawiał za tym charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Trudno, zdaniem Sądu, dopatrzyć się w decyzji przyznającej Skarżącej stypendium socjalne niemożliwych do zaakceptowania skutków gospodarczo-społecznych, czyli takich, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, by nie można było ich przyjąć jako wynikających z aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Byłoby grubą przesadą, gdyby tak ocenić decyzję o przyznaniu Skarżącej stypendium socjalnego. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszo-instancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, ponieważ nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 marca 2022 r. o przyznaniu skarżącej stypendium socjalnego w postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego ustalenia Sąd uchylił obie te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy i, nie widząc podstaw do prowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.