III SA/Po 834/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. SA w K. na protokół kontroli Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 18 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustaleń w sprawie wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wnioskiem z 9 czerwca 2020 r. P. SA w K. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy o przyznanie od 1 czerwca 2020 r. na trzy miesiące świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia dla 341 pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy z przeznaczeniem na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w wysokości [...] zł oraz pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia w wysokości [...] zł. Łączna kwota dofinansowania, o którą zawnioskowano, wyniosła zatem [...] zł. Z wnioskodawcą zawarto umowę i przyznano mu powyższe środki wypłacając mu kwotę [...]zł. Od 12 czerwca 2023 r. do 12 lipca 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy na podstawie art. 15g ust. 17d ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19", przeprowadził kontrolę wnioskodawcy w zakresie wydatkowania przyznanych środków. W protokole kontroli z 18 września 2023 r. nr [...] zatytułowanym "ostateczny protokół kontroli", podtrzymującym ustalenia zawarte w protokole kontroli z 19 lipca 2023 r., stwierdzono wskazane w nim nieprawidłowości, zobowiązując wnioskodawcę do złożenia prawidłowego rozliczenia dofinansowania uwzględniającego zapisy protokołu, a następnie weryfikacji rozliczenia pod kątem jego poprawności i dokonania jego korekty zaznaczając, że wnioskodawca jest zobowiązany do zwrotu na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy [...] środków wynikających z rozliczenia wraz z odsetkami. P. SA w K. wniosła do Sądu skargę na protokół kontroli z 18 września 2023 r. wnosząc o jego uchylenie wraz z załącznikiem nr [...] oraz uchylenie protokołu kontroli z 19 lipca 2023 r. bądź o stwierdzenie ich bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie każde zatem działanie organu jest działaniem z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym nie każdy akt organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżony protokół kontroli nie należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest on aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżącemu przyznano świadczenie na podstawie art. 15g ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, u którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Stosownie do art. 15g ust. 2 ustawy COVID-19 przedsiębiorcy przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) od przyznanych świadczeń, o których mowa w art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. Wynagrodzenie jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 15g ust. 7 i 10 ustawy COVID-19). Stosownie do art. 15g ust. 17 ustawy COVID-19 do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 669), dalej: "ustawa o ochronie miejsc pracy", z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie miejsc pracy organ (tu: dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy) w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu organ w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń. W przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 2 ustawy). Przedsiębiorca składa organowi harmonogram miesięcznych wypłat świadczeń oraz środków i ich wysokości, niezwłocznie po zawarciu umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie miejsc pracy). Organ składa dysponentowi Funduszu zapotrzebowanie na wskazane wyżej środki (art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie miejsc pracy). Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że procedura przyznawania przedmiotowych świadczeń jest dwuetapowa. Pierwszy etap polega na zbadaniu czy przedsiębiorca spełnia warunki do przyznania świadczenia oraz na uzyskaniu limitu wydatków i ten etap ma charakter administracyjny. Drugi etap polega na zawarciu z nim umowy o wypłatę świadczeń i jest to etap cywilnoprawny. Jeżeli chodzi o pierwszy etap, to w przypadku zakwestionowania spełniania warunków do przyznania świadczenia organ odmawia w formie pisemnej zawarcia umowy o wypłatę świadczeń. Odmowa taka, wydana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie miejsc pracy w zw. z art. 15g ust. 1, ust. 2 i ust. 17 ustawy COVID-19, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które to akty należą do właściwości sąd administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie o sygn. akt I GSK 823/21 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Podobna sytuacja występuje w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca co prawda spełnia warunki do przyznania świadczenia, ale organ nie uzyskał limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy. Wtedy organ odmawia w formie pisemnej przyznania świadczeń. Konsekwentnie należy uznać, że również tego rodzaju odmowa jest zaskarżalnym do sądu aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z wyżej wskazanymi aktami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż umowa o wypłatę świadczeń została zawarta, a środki na jej podstawie zostały beneficjentowi wypłacone. Jak już wyżej wskazano, zawarcie takiej umowy jest już drugim etapem procesu przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 - etapem cywilnoprawnym (por.: postanowienie o sygn. akt I GSK 823/21). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie miejsc pracy, stosowanym odpowiednio na podstawie art. 15g ust. 17 ustawy COVID-19, w przypadku gdy przedsiębiorca, który zawarł z organem umowę o wypłatę świadczeń i nie spełnił warunków w niej zawartych (co stwierdzono w zaskarżonym do Sądu protokole kontroli), jest obowiązany do zwrotu pomocy z odsetkami na rachunek bankowy organu, z którego otrzymał środki. Jednocześnie nie ma przepisu, na podstawie którego dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy miałby kompetencje do wydania decyzji o zwrocie zakwestionowanych środków. Zgodnie z art. 15 ust. 17d ustawy COVID-19 jest on jedynie uprawniony do przeprowadzenia, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole beneficjenta w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Wobec tego należy uznać, że z dniem zawarcia umowy o wypłatę świadczeń kończy się etap administracyjny i zaczyna etap cywilnoprawny przyznania beneficjentowi świadczenia, a przewidziana w art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 kompetencja dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy polegająca na kontroli beneficjenta w zakresie wydatkowania środków na wypłatę świadczeń nie zmienia cywilnoprawnego charakteru tego etapu. W sytuacji zatem gdy nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o zwrocie świadczeń, czyli brak jest drogi administracyjnej do dochodzenia zwrotu, protokół kontroli, nawet gdy zawiera zalecenia lub wytyczne (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie może stać się przedmiotem skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji postanowienia Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zwracając skarżącemu kwotę w wysokości 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.