III SAB/Gl 218/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 czerwca 2023 r. M. P. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w O. (dalej: organ) w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z 4 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z 4 maja 2023 r. wniósł o udostępnienie informacji w zakresie; 1. kto z imienia i nazwiska, pełnionej funkcji uczestniczył wraz z wójtem gminy O. w czynnościach prowadzonych w dniu 4 maja 2023 r. na nielegalnym wysypisku odpadów w N. (ul. [...]) - Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 28 marca 2019 r. znak [...] 2. udostępnienie skanu wytworzonych w związku z w/w protokołu, notatki służbowej, inne z przeprowadzonych czynności w myśl art. 14 K.p.a. Pismem z 18 maja 2023 r. organ przesłał skarżącemu pismo. Poinformował w nim, że jego zakres przedmiotowego, nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz.902). Stanowi natomiast dla niego narzędzie do nadużywania prawa do pozyskiwania takiej informacji i kolejno konsekwentnie składa wnioski o informację publiczną wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania organów gminy. Organ nadmienił, że w okresie od 2015r. (w którym odnotowano wzrost aktywności związanej ze składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej) do dnia 14 maja 2023r. wpłynęło do Urzędu Gminy około 2046 wniosków pochodzących od skarżącego bądź konfigurowanych w taki sposób przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, które mylnie mogą sugerować, że pochodzą od innych osób niż strona. Z każdym rokiem począwszy od 2015r liczba składanych wniosków sukcesywnie wzrastała przy czym sposób ich redagowania, powtarzalna częstotliwość, nie mogą budzić uzasadnionych wątpliwości, że treść tych wniosków nie stanowi inicjatywy autorskiej inicjowanej przez skarżącego. W ocenie organu jest to zamierzone działanie skarżącego rażąco sprzeczne z celami w/w ustawy. Taki sposób wykorzystywania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu zakłócania, dezorganizowania, poniżania, co nie rzadko ma miejsce w treściach samych wniosków lub komentarzy do tych wniosków, nie może stanowić ochrony prawnej wobec osoby, która w tak skrajny sposób posługuje się legalnym narzędziem prawnym. Zgromadzone dokumentacje wnioskowe wywoływane aktywnością skarżącego dot. praktycznie wszystkich aspektów funkcjonowania gminy i kontynuowane są następnie poprzez formułowanie skarg i wniosków do różnych organów administracji publicznej, stanowiąc w ten sposób wciąganie organów gminy w procedury skargowe z przyczyn przywołanych powyżej. Zdaniem organu przedstawione okoliczności i licznie zgromadzona dokumentacja dowodowa co do skarżącego o udzielenie informacji publicznej w sprawie udostępnienia z imienia i nazwiska, pełnionej funkcji osoby, która uczestniczyła z Wójtem Gminy O. w czynnościach prowadzonych w dniu 4 maja 2023r. na nielegalnym wysypisku odpadów w N. oraz udostępnienia skanu wytworzonego i notatki służbowej, nie mogą być potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ na poparcie swego stanowiska powołał się na ocenę wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzjach z dnia 01.02.2023 r.; 06.02.2023 r., 13.02.2023 r.; 01.03.2023 r; 20.03.2023 r. Wskazał w nich że w takich przypadkach jak opisane można nie kwalifikować wniosku jako dotyczącego dostępu do informacji publicznej. Organ przywołał także wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. III OSK 3907/21 na poparcie swego stanowiska . W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił organowi zarzut naruszenia: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów bez względu na granice państwowe ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji o funkcjonowaniu nielegalnego wysypiska śmieci, 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące nieuzasadnionym i niezgodnym z prawem ograniczeniem debaty publicznej o niepraworządnym postępowaniu Organu, 3) art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej i uniemożliwieniem poddania działań Organu społecznej kontroli, 4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o obowiązku równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na pozbawieniu prawa do informacji, 5) art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione wyłącznie w ustawie poprzez ich niezastosowanie, polegające na pozbawieniu konstytucyjnego prawa do informacji w oparciu o pozaustawową przesłankę "nadużycia" prawa, 6) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na ocenie motywu złożonego wniosku oraz nieuzasadniony zarzut "nadużycia" prawa do informacji, 7) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu żądanej informacji w ustawowym terminie i do dnia sporządzenia niniejszego skargi. Wobec powyższego skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku 4 maja 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołu, notatki służbowej z czynności kontrolnych prowadzonych 4 maja 2023 r. na nielegalnym wysypisku odpadów w N. (ul. [...]), przez Wójta Gminy O. wraz z podaniem funkcji i danych innych osób które w tych czynnościach kontrolnych brały udział stanowią informację publiczną. Po myśli art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. informacją publiczną są dane publiczne w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Istotne jest także to, że według ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych pracowników samorządowych w tym ta, która jest związana z wykonywaniem przez wykonujących funkcje publiczne zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem błędną jest ocena organu wyrażona w piśmie z 18 maja 2023r nr [...] co do tego, że zakres przedmiotowego wniosku strony nie dotyczy informacji publicznej . Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Skoro bowiem skarżący wnioskował o udzielenie informacji mającej charakter informacji publicznej obowiązkiem organu było jej udzielenie bądź jej odmowa w formie prawem przewidzianej a to decyzją na podstawie art. 16 u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości załatwienia sprawy poprzez sporządzenie "pisma" w sytuacji gdy strona wnioskuje o udzielenie jej informacji mającej charakter informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli lecz wiązało się z prezentowaną przez organ odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt II wyroku, zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni.