I OSK 1546/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 652/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 maja 2023 r. nr SKO.PS/40/263/2023 w przedmiocie dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 652/23, oddalił skargę M.S., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 17 maja 2023 r., nr SKO.PS/40/263/2023, w przedmiocie dodatku węglowego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła M.S. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 ppkt 3 P.p.s.a., polegające na nieuchyleniu w całości zaskarżonych decyzji, mimo że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 polegającym na fabrykowaniu przez organ pierwszej instancji dokumentów służących jako dowód w sprawie w szczególności dokumentu w postaci wywiadu środowiskowego, z którego niezgodnie z prawdą wynika, iż lokal zajmowany przez skarżącą jest wyłączony z użytkowania przez Nadzór Budowlany, podczas gdy z dołączonego do niniejszej skargi wydruku wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2023 r. wynika, że budynek, w którym lokal zajmuje skarżąca ostatni raz został skontrolowany przez Nadzór Budowlany w 2014 r., a jego stan techniczny wówczas nie stwarzał żadnych zagrożeń dla zasad bezpieczeństwa. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołany zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., znak [...]. W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - wydruku wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2023 r. w celu wykazania faktu, że budynek zamieszkały przez skarżącą wbrew nieprawdziwym ustaleniom w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji bezpośrednio zainteresowany wyrzuceniem skarżącej z lokalu gminnego; - odpowiedzi na pozew z dnia 4 kwietnia 2023 r. w celu wykazania faktu, że skarżąca zamieszkuje w budynku położonym pod adresem [...], [...] oraz w celu wykazania faktu, że organ pierwszej instancji pozostaje w konflikcie ze skarżącą. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej ze Skarbu Państwa kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami P.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru ani doprecyzowywania, czy wręcz domyślania się tego, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppkt 3 P.p.s.a. oraz bliżej nieokreślony art. 7. Podkreślić należy, ze art. 145 § 1 pkt 1 nie zawiera podpunktu 3. Dalsza opisowa część tego zarzutu, gdzie formułowane są zastrzeżenia co do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, może sugerować, że chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasadę ogólną prawdy obiektywnej (materialnej), która reguluje rozłożenie ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 7 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy organy administracji wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest granicami materialnymi rozpoznawanej przez organy administracji publicznej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Podstawę materialną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie administracyjnej stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), zwanej dalej "u.d.w.". Zgodnie z tym przepisem, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Dodatek węglowy przysługuje, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest źródło ciepła zasilane paliwami stałymi. Przepisy u.d.w. pojęcie gospodarstwa domowego wiążą z zamieszkiwaniem i gospodarowaniem (art. 2 ust. 2). Za gospodarstwo domowe w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym uznać należy więc wyłącznie takie gospodarstwo, które nadaje się do zamieszkiwania i gospodarowania w nim. Ważne jest przy tym, że gospodarstwo takie musi być wyposażone w źródło ciepła zasilane paliwami stałymi, będące głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego. Źródło ciepła może zostać uznane za główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.w. tylko wtedy, gdy jego stan techniczny pozwala na pełnienie funkcji głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego. W przedmiotowej sprawie, jak ustalił organ odwoławczy, lokal, który zajmuje skarżąca nie nadaje się do zamieszkiwania, jak też do użytku nie nadaje się zainstalowana w budynku instalacja centralnego ogrzewania oraz piec kaflowy. Skarżąca wniosła o wypłatę dodatku węglowego dla lokalu, w budynku który - z uwagi na zły stan techniczny, został wyłączony z użytkowania, nie nadaje się do zamieszkania. W zajętym przez skarżącą lokalu nie ma wody, prądu, ani możliwości ogrzewania. Organy administracji podkreśliły, że wskazane przez M.S. źródło ogrzewania - piec kaflowy, co. najmniej od kilkunastu lat jest nieużytkowany z uwagi na podłączenie całego budynku do kotła c.o., do którego zainteresowana nie ma dostępu, zaś osoba z uprawnieniami budowlanymi oceniła stan techniczny komina jako "awaryjny" - to jest bez podjęcia natychmiastowych koniecznych czynności remontowych, zagrażający życiu i mieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sadu I instancji co do tego, że brak jest wystarczających podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez organy administracji w zakresie niespełnienia przez skarżącą przesłanek ustawowych do przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Ustalenia te zostały bowiem dokonane na podstawie dowodów przeprowadzonych w sprawie i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, których wynik został następnie szeroko opisany w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń wynikających z notatki służbowej z dnia 12 grudnia 2022 r. Wynika z niej, że sporządzono ją w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, możliwość dokonania tego typu ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy przewidują wprost przepisy art. 12 ust. 15b – 15g u.d.w. W ocenie skarżącej wadliwość powyższych ustaleń miała, być spowodowana tym, że przedmiotowy wywiad środowiskowy był przeprowadzany dla S potrzeb przyznania zasiłku celowego na lekarstwa. Jednak – jak prawidłowo uznał Sąd I instancji – okoliczność taka nie dyskwalifikuje autentyczności i prawdziwości ustaleń dokonanych w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r. z tej podstawowej przyczyny, że obowiązujące przepisy nie wykluczają takiej możliwości. Za dopuszczalne należy więc uznać dokonywanie w trakcie jednego wywiadu środowiskowego ustaleń dotyczących różnych postępowań administracyjnych, prowadzonych przed tym samym organem administracji. Skarżąca kwestionuje też fakt wyłączenia z użytkowania zajmowanego przez nią lokalu, wskazując na treść wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2023 r. Jednak ocena techniczna przedmiotowego lokalu została zawarta w protokole z dnia 6 lipca 2022 r. z kontroli okresowej (k. 6-12 akt administracyjnych) wykonanej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budził wątpliwości i był wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. Z tych względów sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, to jest: wydruku wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2023 r. oraz odpowiedzi na pozew z dnia 4 kwietnia 2023 r. jako niezasadny nie został uwzględniony. Zgodnie a art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji, zaś celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla dokonania tej oceny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi skarżącej kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu wyda Sąd I instancji.