VI SA/Wa 1638/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wymierzył S. w W. karę pieniężną w wysokości 9.810,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w dniu [...] września 2020 r. poprzez umieszczenie reklamy o treści "[...]" o powierzchni 50,00 m2 oraz od 3 marca 2020 r. do 22 września 2020 r. poprzez umieszczenie dwóch reflektorów oświetleniowych o łącznej powierzchni poniżej 1,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...] poz. [...] ze zm.). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej [...] marca 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich [...] stwierdzili funkcjonowanie reklamy wielkoformatowej o treści "[...]" oraz dwóch reflektorów oświetleniowych na ścianie budynku przy ul. [...] w W.. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W ramach pomiaru geodezyjnego wykonanego [...] września 2020 r. stwierdzono, że zainstalowany na elewacji tego budynku nośnik reklamowy z reklamą o treści "[...]" oraz dwa reflektory oświetleniowe znajdują się poza obrysem przyziemia budynku. Ustalono, że nośnik reklamowy oraz reflektory oświetleniowe znajdują się na działce nr [...] z obrębu [...] stanowiącej pas drogowy. Wykonano dokumentację fotograficzną, operat techniczny i szkic sytuacyjny. Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej [...] listopada 2020 r., odnotowano fakt usunięcia reklamy wielkoformatowej oraz reflektorów oświetleniowych. Prezydent [...] pismem z 9 grudnia 2020 r. zawiadomił S. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o uprawnieniach strony postępowania wynikających z art. 10 k.p.a. Następnie organ ten wydał decyzję o nałożeniu na S. kary pieniężnej, której wysokość ustalił jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego (reklamy - 50,00 m2, dwóch reflektorów oświetleniowych - poniżej 1,00 m2), stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie ww. uchwały Rady [...] Nr [...] (poz. [...] załącznika Nr [...] dla drogi powiatowej - za 1 m2 reklamy - z zastrzeżeniem poz. [...] o powierzchni przekraczającej 9 m2 - 3,30 zł x 10 = 33,00 zł; poz. [...] załącznika Nr [...] dla drogi powiatowej - inne cele - 4,00 zł x 10 = 40,00 zł) oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (dla reklamy o treści "[...]" – [...] wrzesień 2020 r. tj. 1 dzień; dla dwóch reflektorów oświetleniowych – od 3 marca 2020 r. do 22 września 2020 r. tj. 204 dni). Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgromadzone dowody - w tym fotografie, pomiar geodezyjny, szkic sytuacyjny, na którym zostały przedstawione granice pasa drogowego, sporna reklama oraz oświetlenie reklamy - jednoznacznie wskazują, że reklama oraz dwa reflektory znajdowały się w granicach pasa drogowego. Ze znajdującego się aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka, na której usytuowana była reklama i lampy ją oświetlające oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Okoliczność zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] przez nośnik reklamowy 22 września 2020 r. i przez reflektory oświetleniowe 3 marca - 22 września 2020 r. potwierdzają: protokół kontroli z [...] marca 2020 r., operat techniczny z września 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Organ zaznaczył, że pomimo braku zdjęć jednoznacznie stwierdzających, że lampy oświetleniowe znajdowały się w pasie drogowym od 4 marca 2020 r. do 21 września 2020 r., doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że lampy były przez cały ten okres zamontowane w pasie drogowym. Powierzchnia nośnika reklamowego oraz lamp oświetleniowych zostały zmierzone 22 września 2020 r. przez osoby do tego uprawnione - zespół geodetów. W ocenie Kolegium, niezasadne okazały się zarzuty odwołania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja zdjęciowa wraz z protokołem kontroli, z którego wynika powierzchnia reklamy oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego. Organ jest uprawniony do korzystania ze środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a., które miał prawo wykorzystać w postępowaniu, o wszczęciu którego strona została prawidłowo powiadomiona. Czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzaniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Strona została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 10 k.p.a. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione warunki odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro reklama miała charakter komercyjny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. zaskarżyła powyższą decyzję w całości zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w bezpodstawnym przyjęciu, że dwa reflektory oświetleniowe znajdowały się nieprzerwanie w pasie drogowym w okresie od 3 marca 2020 r. do 22 września 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej w nadmiernej wysokości, z naruszeniem art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Strona argumentowała, że doświadczenie życiowe, znajomość warszawskich realiów i zasady logicznego rozumowania prowadzą do wniosku, że hipoteza o ponad półrocznym funkcjonowaniu reflektorów oświetleniowych we wskazanej lokalizacji nie da się obronić. Doświadczenie życiowe (potwierdzone wymianą informacji z innymi spółdzielniami mieszkaniowymi, wspólnotami i innymi podmiotami działającymi na terenie W.) wskazuje, że po stwierdzeniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego Zarząd Dróg Miejskich kontroluje regularnie takie lokalizacje, odnotowując to w formie protokołów, notatek służbowych, fotografii i zapisków na kartach kontroli. ZDM wzywa też niezwłocznie do usunięcia z pasa drogowego nielegalnie istniejących tam obiektów - postępowanie przeciwne mogłoby rodzić podejrzenie o niedopuszczalne w państwie prawa tolerowanie stanu bezprawnego i oczekiwanie, dla korzyści finansowych, na narastanie ewentualnej kary za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, trwające tak długo zajęcie pasa drogowego nie mogłoby pozostać niezauważone, gdyż wskazana lokalizacja to miejsce bardzo dobrze widoczne nie tylko z ulic [...] i [...], ale przede wszystkim z alei [...] (wiadukt), którą pracownicy ZDM poruszają się dosyć często. Strona podniosła również, że reflektory są urządzeniem o tak prostej konstrukcji, że można je szybko i łatwo instalować i demontować, w zależności od aktualnych potrzeb. Zdaniem strony, wszystko to potwierdza wniosek, że w okresie pomiędzy pierwszą i drugą kontrolą pas drogowy nie był nieprzerwanie zajęty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu właściwym dla stanu prawnego rozpatrywanej sprawy - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Analiza skargi prowadzi do wniosku, że spór w sprawie na etapie postępowania sądowego sprowadza się w istocie do tego, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony w zakresie zajęcia pasa drogowego przez reflektory oświetleniowe w okresie od 4 marca 2020 r. do 21 września 2020 r. W tym kontekście Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przy ustalaniu jej stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia z perspektywy przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zostały prawidłowo zbadane i udokumentowane. Ustalenia poczynione w toku kontroli pasa drogowego przeprowadzonej 3 marca 2020 r. zostały zawarte w protokole, który włączono do akt administracyjnych. Umiejscowienie reklamy i reflektorów w pasie drogowym dokumentują operat techniczny i szkic sytuacyjny sporządzone na podstawie wykonanego 22 września 2020 r. pomiaru przyziemia budynku oraz dokumentacja fotograficzna. Znajdujący się w aktach szkic sytuacyjny zawiera wyraźne oznaczenie linii granicznej pasa drogowego oraz kolizji umieszczonych w pasie drogowym reklamy i reflektorów oświetleniowych z tą linią. Kompleksowa analiza operatu geodezyjnego i dokumentacji fotograficznej z dnia kontroli pasa drogowego – 3 marca 2020 r. oraz z daty pomiaru wykonanego 22 września 2020 r. prowadzi do wniosku, że reflektory pozostawały w pasie drogowym w niezmienionej lokalizacji. W świetle zgromadzonych dowodów nie ma wątpliwości co do tego, że doszło do zajęcia pasa drogowego w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Twierdzenia strony skarżącej zmierzające do podważenia tych ustaleń są całkowicie gołosłowne. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność usunięcia reflektorów z elewacji budynku w spornym okresie lub ich ponownego montażu. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na stronie postępowania, która powinna wykazać okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie strona pismem z 9 grudnia 2020 r. została przez organ pierwszej instancji zawiadomiona o wszczęciu postępowania i pouczona o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. strona miała więc zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, pomimo tego, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w prowadzonym na skutek skargi postępowaniu sądowym, nie przedstawiła żadnych okoliczności ani dowodów, które świadczyłyby o wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Ustalenia dokonane przez organy obu instancji, odpowiadają standardom postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły okoliczność zajęcia pasa drogowego, okres zajęcia, jego powierzchnię, prawidłowo też określiły wymiar kary z uwzględnieniem stawki bazowej. Skoro okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego zostały wyjaśnione, to odstąpienie przez organ od kontunuowania postępowania dowodowego nie może być kwalifikowane jako naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto - w ocenie Sądu - wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej zasługuje na aprobatę. Komercyjny charakter zajęcia pasa drogowego oraz długość okresu bezprawnego pozostawania urządzeń w pasie drogowym powodują, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą. Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły też doprowadzić argumenty dotyczące czasu trwania postępowania. W tym zakresie ewentualne nieprawidłowości w działaniu organów mogą być zwalczane za pomocą dedykowanych do tego środków prawnych - skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, z uwagi na niezasadność skargi oraz brak stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.