III SA/Kr 773/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 marca 2023 r. nr SKO-PS-4110-743/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego Ł. L. kwotę 391,00 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Wnioskiem z 22 sierpnia 2022 r. M. S. (dalej: skarżący) zwrócił się o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazano, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z E. S. i K. S., tworząc wieloosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący złożył deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków 25 lutego 2022 r. Z deklaracji tej wynika, iż źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kominek/koza/ogrzewacz powietrza, zasilane paliwami stałymi. Deklaracja ta dotyczy adresu K. [...], pod którym wnioskodawca nie mieszka. Ustalono bowiem, iż skarżący prowadzi gospodarstwo domowe w budynku będącym samowolą budowlaną, położonym na działce stanowiącej własność gminy L. Zgodnie z decyzją z 23 sierpnia 2000 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. nakazał skarżącemu rozbiórkę wybudowanego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości K., gmina L., woj. M., samowolnie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Decyzją z 2 grudnia 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy L. odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego. Organ pierwszej instancji uznał, że skoro budynek w którym zamieszkuje skarżący jest samowolą budowlaną i nie może być użytkowany, a więc formalnie nie można go zamieszkiwać, to nie ma możliwości przyznania dodatku węglowego. Decyzją z 6 marca 2023 r., nr SKO-PS-4110-743/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy L. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem otrzymania dodatku węglowego jest zgłoszenie (wpisanie) do centralnej ewidencji emisyjności budynków, węgla kamiennego, (brykietu, lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego) jako paliwa zasilającego źródło ogrzewania budynku, dokonane najpóźniej do 11 sierpnia 2022 roku, albo po tym dniu, ale tylko - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Stwierdzono, że to deklaracja złożona do CEEB do 11 sierpnia 2022 r. stanowi podstawę wypłaty dodatku węglowego. W ocenie Kolegium organ l instancji słusznie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek koniecznych do uzyskania dodatku węglowego, gdyż jak wynika z notatki służbowej z 14 października 2022 r. sporządzonej przez Specjalistę Pracy Socjalnej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. skarżący wraz z rodziną zajmuje budynek wolnostojący, który nie jest wprowadzony do ewidencji budynków i jest samowolą budowlaną. Uznano więc, że skoro skarżący prowadzi gospodarstwo domowe w budynku, który nie może być użytkowany, albowiem nie ma pozwolenia na budowę, jak i nadanego numeru ewidencyjnego, a tym samym nie jest wpisany do CEEB - wyklucza to skarżącego z możliwości ubiegania się o przyznanie na ten budynek dodatku węglowego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze decyzjom organu obu instancji zarzucił naruszenie: 1/ art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, 2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. 3/ art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie podmiotów w tej samej sytuacji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przepisy ustawy w żadnym fragmencie nie odwołują się tego, by warunkiem przyznania dodatku węglowego było zamieszkiwanie w budynku, który ma nadany numer porządkowy i nie stanowi samowoli budowlanej. Przeciwnie warunkiem otrzymania dodatku węglowego jest jedynie prowadzenie gospodarstwa domowego, którego głównym źródłem ogrzewania jest paliwo stałe wymienione w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Dodał, że pod adresem K. [...] otrzymuje korespondencję, także z Gminy L., rachunki za wodę przyłączoną przez gminę, śmieci, świadczenia rodzinne. Dodatkowo, gdy odbywają się wybory powszechne czy samorządowe również jego nazwisko oraz członków jego rodziny figuruje pod adresem K. [...]. Także opiekunka środowiskowa, która niejednokrotnie przychodziła do skarżącego wiedziała, pod jaki adres ma się udać. Podniósł też, że jako przedstawiciel społeczności romskiej został potraktowany w sposób dyskryminujący. W piśmie z 17 listopada 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, powołując się na przepisy ustawy o dodatku węglowym oraz jej ratio legis wskazano, że skarżący spełnił wszystkie warunki do przyznania dodatku albowiem: złożył w terminie wniosek wskazując, iż wniosek dotyczy gospodarstwa wieloosobowego, a we wniosku wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jest kominek, opalany węglem. Ponadto wskazano, że organy obu instancji oparły analizę wniosku i jego zasadności na pozaustawowych przesłankach gdyż ustawa o dodatku węglowym nie odnosi się w żadnym zakresie do nieruchomości, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe. Podniesiono, że organy bezzasadnie zrównały fakt zamieszkiwania danego budynku z dopełnieniem formalnych wymogów dla zamieszkiwanego budynku. Zdaniem skarżącego ewentualne zamieszkiwanie obiektu, niespełniającego wymogów z prawa budowlanego nie oznacza, że dana osoba faktycznie nie zajmuje i nie zamieszkuje tego obiektu. Zarzucono, że organy pominęły, że skarżący pod adresem K. [...] L. jest zameldowany od 30 grudnia 1970 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawa to takim samym przedmiocie była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i zakończyła się wydaniem 30 listopada 2023 r. wyroku pod sygn. akt III SA/Kr 643/23. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela wyrażone tam stanowisko i przyjmuje je za własne. Z uwagi na zbieżność stanu faktycznego cytowany wyrok znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141) – dalej u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega bowiem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16 lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Sądy administracyjne zajmowały już stanowisko w odniesieniu do przypadków zamieszkiwania wnioskodawców w domkach na terenie ogródków działkowych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.08.2023 r., II SA/Sz 428/23). Przyjęto wówczas, że organy procedując w sprawie przyznania dodatku węglowego nie są uprawnione do oceny zdatności altany do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, lecz powinny ustalić, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym lokale bądź budynki mieszkalne legalnie wybudowane i oddane do użytkowania. Skarżący wraz z rodziną zamieszkuje w budynku wybudowanym bez pozwolenia na budowę, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Organy nie zakwestionowały jednak, że skarżący tam zamieszkuje i gospodaruje. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku stanowiącą samowolę budowlaną wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Podkreślić należy, że przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Nie precyzują również jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał zatem prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, oraz czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe, ani też to, czy zgodnie z prawem budowlanym przeprowadzono określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu). O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Kwestia zatem, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Istotne jest czy budynek pełni funkcje mieszkaniową. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz 2 ust. 3c i 3d u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to zasadnie zauważono w treści skargi. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny na podstawie wywiadu środowiskowego ustalić, czy skarżący faktycznie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe we wskazanym budynku oraz czy ogrzewa je zdeklarowanym źródłem ciepła. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznając pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd uwzględnił przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 20 kwietnia 2023 r. (SK 53/22), w którym Trybunał orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.), wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zróżnicować stawki minimalne dla radców prawnych świadczących w procesie pomoc prawną w zależności od tego, czy działają z wyboru czy z urzędu. Przyznana pełnomocnikowi skarżącego kwota, powiększona o należną stawkę podatku VAT, daje kwotę równą stawce przewidzianej pełnomocnikowi ustanowionemu z wyboru.