I OSK 106/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek–Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 298/19 w sprawie ze skargi Gminy Narewka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznawania nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 298/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Gminy Narewka, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 marca 2019 r. w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: B.S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie nieodpłatnie prawa własności działki nr [...] położonej we wsi L gmina N. Wnioskodawca twierdził, że jego ojciec B.S. przekazał w 1979 r. gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę i wydzielono mu do użytkowania działkę o pow. 0,30ha, o nr [...], którą rodzice uprawiali do chwili śmierci. Ojciec zmarł w 1983 r., a następnie działkę tę użytkowała matka (zmarła w 2004 r.) i wnioskodawca. Decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. Starosta Hajnowski przyznał nieodpłatnie na rzecz B.S. s. B. i N.prawo własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,30ha położona we wsi L., wskazując że B.Z. spełnił przesłanki art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277). Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Narewka. Decyzją z dnia 11 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Starosty Hajnowskiego. W skardze na powyższą decyzję Gmina Narewka zarzuciła naruszenie art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że u podstaw naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników legła niewłaściwa ocena materiału dowodowego, prowadząca do błędnego wniosku polegającego na uznaniu, że B.S. spełnił przesłanki z ww. artykułu do przyznania jemu nieodpłatnie prawa własności gruntu w postaci działki o nr [...] położonej we wsi L.. Sąd wskazał, że prawo do nabycia własności działki B.S. mógł wywodzić tylko z prawa użytkowania konkretnej działki jakie posiadali jego rodzice. Rodzice wnioskodawcy posiadali tytuł prawny do użytkowania działki nr [...], a następnie (po postępowaniu scaleniowym) do działki nr [...]. Natomiast rodzice wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...]. Jeżeli działka nr [...] była użytkowana bez tytułu prawnego (a stanowiła własność Gminy Narewka), to nie oznacza, że organ administracji, na podstawie zeznań świadków, ma kompetencje do ustalania tytułu własności na rzecz B.S.. W tych okolicznościach Sąd nie dokonywał oceny zeznań świadków dotyczących uprawiania działki nr [...] przez N.S. i jej syna B.S.. Zdaniem Sądu, materia powyższa jest typowym przedmiotem do postępowania o stwierdzenie zasiedzenia spornej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustaleń, wychodząc poza przedmiot postępowania administracyjnego, co spowodowało naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy, mającego wpływ na wynik sprawy. Skuteczne nabycie prawa własności działki przez zstępnego osoby uprawnionej, w świetle art. 118 ust. 2a ustawy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: faktycznego władania działką do której rolnik otrzymał uprawnienie do użytkowania w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Natomiast organy w prowadzonym postępowaniu skupiły się na ocenie dowodów pod kątem użytkowania działki nr [...] przez N.S. i B.S., pomijając okoliczność czy istniał tytuł prawny do objęcia tej działki we władanie przez N.S.. W ocenie Sądu, takiego tytułu nie było, co oznacza, że jedna z przesłanek do przyznania prawa własności na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy, nie została spełniona. Sąd wskazał, że orzekając ponownie, organ odwoławczy, winien zastosować w/w wykładnię art. 118 ust. 2a ustawy, korzystając z możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.S., zarzucając naruszenie: I) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt a i c" p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i nieprawidłowe ograniczenie analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego tylko do dowodów z dokumentów, przy jednoczesnym pominięciu dowodów z zeznań świadków, co powiązane jest z wadliwą wykładnią prawa materialnego m.in. przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin normujących kwestię przyznania prawa do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3ha (art. 22 ust. 1 i art. 55 ust. 2 ustawy), a co przejawiło się w błędnym przyjęciu przez Sąd, że dowody z zeznań świadków nie mogą posłużyć do ustalenia, która działka gruntu została faktycznie przydzielona rolnikowi do bezpłatnego użytkowania w sytuacji, gdy: a) tytuł prawny do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3ha wynika wprost z ustawy, co następnie potwierdzała decyzja Naczelnika Gminy - identyczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie; b) ustawodawca nie wprowadził osobnych regulacji dotyczącej przydzielania działek gruntu, a praktyka tamtejszych urzędów pokazuje, że nie były prowadzone żadne odrębne postępowania w tym zakresie działkę do użytkowania po prostu pokazywano w terenie osobie uprawnionej; c) przepisy Kodeksu cywilnego również nie zawierają regulacji dotyczącej konieczności zachowania szczególnej formy przy zawieraniu umów użytkowania; d) w przypadku braku pełnej dokumentacji konieczne jest odtworzenie pewnych zdarzeń w oparciu o inne dowody możliwe do przeprowadzenia, w tym zeznania świadków; e) art. 118 ust. 2a u.s.r. czyni organy administracji właściwymi do dokonywani ustaleń w przedmiocie faktycznego użytkowania gruntu przez osobę uprawnioną, a tym samym na organach tych ciąży obowiązek ustalenia, w oparciu o wszelkie możliwe środki dowodowe, która nieruchomość została przydzielona rolnikowi do bezpłatnego użytkowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wydając decyzję z dnia 11 marca 2019 r. dopuściło się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. podczas, gdy: a) dowody z zeznań świadków nie były przeprowadzane na okoliczność ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości tylko na okoliczność, która działka została rzeczywiście przydzielona rodzinie S. oraz czy nieruchomość była rzeczywiście w ich posiadaniu; b) SKO było uprawnione do czynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wszystkie przeprowadzone dowody (art. 75 § 1 k.p.a.), a jednym z dowodów były zeznania świadków; c) Sąd błędnie przyjął, że dowody z zeznań świadków przeprowadzone zostały w celu ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości, a także nie wyjaśnił, na czym polegało uchybienie SKO w dokonanej ocenie tego fragmentu materiału dowodowego; II) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 22 ust. 1 i 5, art. 52 ust. 2 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne przyjęcie, że do realizacji uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 2a u.s.r. koniecznym jest posiadanie przez poprzedników prawnych osoby ubiegającej się o przyznanie własności działki tytułu prawnego do nieruchomości innego niż decyzja Naczelnika Gminy w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w sytuacji, gdy: a) żadne przepisy nie regulowały kwestii sposobu ewidencjonowania przydzielania działki gruntu rolnego dokonywanego zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.r.; b) przepisy K.c. nie przewidują żadnej szczególnej formy zawarcia umowy użyczenia; c) decyzja Naczelnika Gminy potwierdzała uprawnienie wynikające z art. 22 ust. 1 oraz z art. 55 ust. 2 pkt 2 u.s.r., które to uprawnienie przysługiwało z mocy samego prawa; d) decyzja Naczelnika Gminy stanowi tytuł prawny do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni 0,3ha; 2) art. 118 ust. 1 i 2a u.s.r. poprzez ich błędną wykładnie przejawiającą się w przyjęciu, że dla zaistnienia możliwości przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej uprzednio przedmiot użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu musi zaistnieć jakaś szczególna forma prawna dotycząca przydzielenia/wyznaczenia gruntu do bezpłatnego użytkowania w sytuacji, gdy żadne przepisy prawa sposobu przydzielenia/wyznaczenia nie regulują, a sam ustawodawca wskazuje, że podstawowym warunkiem do przyznania prawa własności jest jedynie uprzednie przysługiwanie prawa użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, a w stosunku do zstępnego dodatkowo faktyczne władztwo nad nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom wstępnego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje wg norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnej oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2023 r. adwokat A.S. poinformował, że B.S. zmarł. Jednocześnie, dołączając postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku XI Wydział Cywilny z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt XI Ns 685/22, wskazał że spadek po skarżącym kasacyjnie w całości nabył W.B.. Ponadto przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez W.B. do występowania w jego imieniu w niniejszym postępowaniu i oświadczył, że wolą W.B. jest wstąpienie do niniejszego postępowania i występowanie w nim w charakterze strony. Gmina Narewka w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. nie wyraziła zgody na wstąpienie do przedmiotowej sprawy w charakterze strony W.B. - w miejsce jego spadkodawcy B.S. oraz wniosła o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia umarzającego przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uczestnik zauważył, że przedmiotowe postępowanie toczy się na gruncie art. 118 u.s.r. Nieżyjący B.S. wystąpił do Starosty Powiatu w Hajnówce z wnioskiem o zwrot działki, którą użytkował on, a wcześniej jego rodzice - położonej w obszarze gminy Narewka. Obecnie, po śmierci wnioskodawcy w jego miejsce chce wstąpić jego spadkobierca. Zgodnie jednak z art. 118 ust. 2a u.s.r. z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 art. 118 może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Faktu władania nieruchomością po śmierci B.S. nie wykazał ani nawet nie starał się wykazać jego spadkobierca – W.B. składając wniosek o wstąpienie do przedmiotowego postępowania, a ponadto sprawa bezsprzecznie ma charakter sprawy, której przedmiot odnosił się do uprawnień i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Odpowiedź na pismo pełnomocnika W.B. z dnia 23 czerwca 2023 r. złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstok, które stwierdziło że brak jest przeciwwskazań do wstąpienia następcy prawnego w miejsce zmarłej strony postępowania. Pełnomocnik W.B. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. ustosunkowując się co do możliwości kontynuowania postępowania podniósł, że zgodnie z art. 118 ust. 2a u.s.r. z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2, a więc działki do której określonej osobie przysługiwało prawo użytkowania, może wystąpić jej zstępny. Zatem w niniejszej sprawie B.S. syn B. (zmarły skarżący) niewątpliwie był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku. Zatem samo postępowanie zostało wszczęte z uwagi na wniosek złożony przez podmiot jak najbardziej uprawniony. Przez cały okres postępowania, czyli od ponad 6 lat, fakt wystąpienia z wnioskiem przez podmiot uprawniony nie był kwestionowany. Sporne było natomiast brak władania przez B.S. nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego zmarłych rodziców B. i N.S.. Należy jednakże pamiętać, że dla oceny zasadności zgłoszonego roszczenia w odniesieniu do władania nieruchomością, decydujące znaczenie ma wykonywanie władania w dniu złożenia wniosku (zgłoszenia roszczenia). Zatem ustalanie czy W.B. po śmierci B.S. włada dalej nieruchomością nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Konieczne jest natomiast ustalenie czy B.S. w dniu złożenia wniosku nieruchomością władał w takim samym zakresie jak poprzednicy prawni. W efekcie powyższego, uprawnienie uregulowane przepisem art. 118 ust. 1 w zw. z ust. 2a u.s.r. ma charakter roszczenia osobistego uprawnionej osoby jedynie do chwili zgłoszenia tego roszczenia poprzez złożenie odpowiedniego wniosku. Po dacie złożenia przez podmiot uprawniony wniosku roszczenie takie powinno przybrać postać prawa majątkowego zmierzającego do przyznania prawa własności ściśle określonej nieruchomości. Zatem tego rodzaju prawo podlegać powinno dziedziczeniu, gdyż jest to prawo o charakterze cywilnoprawnym. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że cofa wniosek o przeprowadzenie rozprawy i wniósł o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na posiedzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona skarga kasacyjna jest niezasadna, a stanowisko prawne przedstawione przez Sąd I instancji dotyczące wykładni art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i wynikającej konkluzji z tej wykładni jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy się odnieść do okoliczności związanej ze śmiercią skarżącego kasacyjnie B.S., która nastąpiła po wniesieniu skargi kasacyjnej, a przed jej rozpatrzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz zgłoszeniem się do postępowania spadkobiercy B.S., W.B. (który nie jest zstępnym B.S.). Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczając do postępowania W.B. uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy jako spadkobierca skarżącego kasacyjnie posiada legitymację procesową do udziału w tym postępowaniu, co nie oznacza, że spełnia przesłanki materialnoprawne określone w art. 118 ust. 1 i ust. 2a powoływanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Nietrafne jest stanowisko pełnomocnika W.B. (wcześniej pełnomocnika B.S.), że uprawnienie uregulowane przepisem art. 118 ust. 1 w zw. z ust. 2a ustawy ma charakter roszczenia osobistego uprawnionej osoby jedynie do chwili zgłoszenia tego roszczenia poprzez złożenie odpowiedniego wniosku, a po złożenia przez podmiot uprawniony wniosku roszczenie to ma postać prawa majątkowego zmierzającego do przyznania prawa własności ściśle określonej nieruchomości, a tego rodzaju prawo podlegać powinno dziedziczeniu, gdyż jest to prawo o charakterze cywilnoprawnym. Uprawnienie uregulowane przepisem art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ma charakter roszczenia osobistego uprawnionej osoby, uprawnienie to nie może być przeniesione na rzecz innych osób w tym nie może zostać scedowane na zstępnych tej uprawnionej strony, jak również nie może być potraktowane jako wchodzące do masy spadkowej. Natomiast w przypadku skutecznego nabycia prawa własności przez osobę uprawnioną na podstawie art. 118 ust. 1 i ust. 2, a następnie jej śmierci, prawo własności nieruchomości wchodzi w skład spadku. Dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu W.B. i przyznanie mu legitymacji procesowej wynika z faktu, że organ I instancji decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. przyznał B.S. prawo własności działki nr [...], a organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 11 marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną skargą kasacyjną przez B.S. pozostawał nieprawomocny. Tym samym do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję organu odwoławczego, decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, chociaż nie wywołuje skutków prawnych na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. (o ile oczywiście Sąd I instancji nie postanowi w wyroku inaczej, co w tej sprawie nie miało miejsca). O ile wstrzymanie skutków prawnych następuje już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, o tyle utrata bytu prawnego następuje dopiero po uprawomocnieniu się wyroku. Mając powyższe na uwadze, zasadnym było przyznanie legitymacji procesowej W.B. spadkobiercy B.S., co umożliwiło zakończenie postępowania sądowego, a wobec oddalenia skargi kasacyjnej i uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, organ II instancyjny będzie mógł ponownie rozpoznać odwołanie Gminy Narewka od decyzji organu I instancji, mając na uwadze stanowisko prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem to te zarzuty stanowią istotę sporu. Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 118 ust. 1, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Natomiast ust. 2a stanowi, że wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Aby dokonać wykładni przepisu art. 118 ust. 2a ustawy, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezbędne jest odniesienie się do art. 118 ust. 1 ustawy i dokonanie wykładni normy prawnej w nim wyrażonej. Przepis ten stanowi, że osobie której przysługuje prawo użytkowania gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. W przypadku osoby, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu przesłanką ustawową wymaganą i niezbędną do wystąpienia z żądaniem nabycia prawa własności działki jest przysługujące jej prawo użytkowania tej działki. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie na wniosek właściciela decyzją Naczelnika Gminy Narewka z dnia 26 października 1979 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach i ich rodzin zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne. Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3ha, zaś z ust. 5 wynika, że do użytkowania działki gruntu rolnego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Tym samym, bezsporne jest, że prawo użytkowania o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., to prawo rzeczowe ograniczone, o najszerszej treści uprawnień. Zgodnie z art. 252 k.c. użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem dla jej "używania" i "pobierania pożytków". Podmiotowe prawo użytkowania zdecydowanie należy odróżnić od potocznego pojęcia "użytkowania". Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Tradycyjnie w stosunkach między osobami fizycznymi prawo użytkowania pełni funkcje alimentacyjną, służy więc zabezpieczeniu egzystencji określonych osób. Treścią prawa użytkowania jest używanie rzeczy i pobieranie pożytków. Istotną cechą użytkowania, jako prawa rzeczowego ograniczonego jest niezbywalność tego prawa (art. 252 k.c.). Użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również kolejna zasada zgodnie z którą użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią (art. 266 k.c.). Kolejną cechą użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego jest możliwość wygaśnięcia użytkowania, jeżeli jest niewykonywanie przez lat dziesięć. Użytkownik powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. (art. 256 k.c.). Zakres wymagań prawidłowej gospodarki określa charakter nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania, przyczyna i cel, dla którego zostało ono ustanowione, oraz czas jego trwania. Kryterium prawidłowej gospodarki nie może być ujęte abstrakcyjnie, niezbędna jest ocena dokonywana w okolicznościach konkretnych, z uwzględnieniem naturalnych i gospodarczych właściwości rzeczy oraz celu użytkowania. Stąd też zasady prawidłowej gospodarki nie są wartością stałą, niezmienną lecz mogą podlegać zmianom. Ta krótka charakterystyka ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania niezbędna jest dla dokonania prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 ustawy. Albowiem zgodnie z tym przepisem wymaganą przesłanką niezbędną dla nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu jest posiadanie prawa użytkowania działki gruntu. W każdym zatem przypadku należy ustalić, czy żądający przyznania prawa własności działki legitymuje się prawem użytkowania działki tzn., czy takie prawo zostało ustanowienie w związku z wydaniem decyzji przejmującej gospodarstwo rolne na rzecz Państwa, oraz czy prawo to nie wygasło. Przechodząc do wykładni przepisu art. 118 ust. 2a ustawy na podstawie którego z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością, należy przede wszystkim ustalić przesłanki, które muszą być spełnione, aby z takim żądaniem można było skutecznie wystąpić. Pierwsza przesłanka dotyczy osoby, która może z takim żądaniem wystąpić jest to wyłącznie zstępny zmarłej osoby uprawnionej. Druga przesłanka, która musi być kumulatywnie spełniona, a która została przez ustawodawcę określona jako faktyczne władanie daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym osobie uprawnionej jest właśnie tym zagadnieniem spornym. Podkreślić należy, że zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło. Aby zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy zstępny mógł wystąpić z żądaniem ustalenia prawa własności działki o której mowa w ust. 1 w pierwszej kolejności należy ustalić, czy osoba, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu nabyła prawo użytkowania konkretnej działki gruntu, czyli prawo użytkowania jako ograniczone prawo rzeczowe. Zaznaczyć przy tym należy, co wynika z istoty użytkowania jako prawa rzeczowego ograniczonego, że prawo to może obciążać określoną rzecz, w przypadku nieruchomości konieczne jest wskazanie, zindywidualizowanie przedmiotu tego prawa, czyli wskazanie działki gruntu. Jeżeli zaś osoba, która przekazała gospodarstwo rolne i nabyła prawo użytkowania określonej działki gruntu zmarła, wówczas należy ustalić czy zstępny po śmierci osoby uprawnionej, faktycznie włada daną działką gruntu (czyli działką, która była obciążona prawem użytkowania) w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. W rozpoznawanej sprawie Starosta Hajnowski decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. przyznał na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy B.S. prawo własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,30ha położonej we wsi L. w Gminie N., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania Gminy Narewka decyzją z dnia 11 marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. uchylił decyzję SKO z dnia 11 marca 2019 r. W sprawie bezsporne jest bowiem, że na działce nr [...] nie zostało ustanowione prawo użytkowania, jako prawo rzeczowe ograniczone na rzecz matki wnioskodawcy N.S., a zajęcie tej działki nastąpiło samowolnie i bez tytułu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, w sprawie niniejszej przysługujące B.S. (ojcu wnioskodawcy) uprawnienie do użytkowania działki o pow. 0,3ha wynikające z decyzji Naczelnika Gminy w Narewce z dnia 26 października 1979 r. zostało zrealizowane w formie prawnej, o co wnioskował B.S. w podaniu z dnia 11 czerwca 1979 r. wnosząc o przejęcie gospodarstwa rolnego. Mianowicie na wniosek Urzędu Gminy w Narewce z dnia 22 czerwca 1979 r. Biuro Geodezji w Hajnówce wydzieliło B.S. do użytkowania działkę nr [...] o pow. 0,3ha we wsi L., co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów w 1979 r. B.s. zmarł w 1983 r., a w latach 1989-1991 prowadzone było postępowanie scaleniowe, w którym uczestniczyła żona N.S. W ramach postępowania scaleniowego przydzielono N.S. do dożywotniego użytkowania działkę nr [...] w miejsce dotychczasowej działki nr [...], co było zgodne z jej życzeniem. Działka nr [...] zmieniła potem numer na [...]. Niesporna jest okoliczność, że N.S. faktycznie nie objęta w posiadanie działki nr [...], lecz działkę nr [...], a po jej śmierci w 2004 r. syn B.S.. Z powyższego wynika, że rodzice wnioskodawcy posiadali tytuł prawny w postaci prawa do użytkowania działki nr [...], a następnie działki nr [...]. Natomiast rodzice nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...], a w szczególności nie posiadali prawa użytkowania, jako prawa rzeczowego ograniczonego działki nr [...]. Natomiast regulacja prawna zawarta w art. 118 ust. 2a ustawy, uzależnia przyznanie prawa własności działki zstępnemu od przesłanki, wedle której przedmiotem nabycia może być tylko ta działka, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Na powyższą przesłankę ustawową wynikająca z art. 118 ust. 2a i ust. 1 ustawy nie zwróciły uwagi organy i pomijając ją błędnie skupiły się na prowadzeniu postępowania dowodowego w tym w formie zeznań świadków co do okoliczności dotyczących faktycznego użytkowania, korzystania z działki nr [...], pomijając istotną okoliczność, czy N.S. posiadała prawo użytkowania działki nr [...] na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 118 ust. 2a i ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 22 ust.1 i 5, art. 52 ust. 2 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Odnosząc się do powołanych przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. to w pierwszej kolejności należy przypomnieć ich treść: art. 22 ust. 1. Rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3ha. Ust. 5. Do korzystania z lokalu mieszkalnego, pomieszczeń gospodarskich oraz użytkowania działki gruntu rolnego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o służebności mieszkania i o użytkowaniu, art. 52 ust. 2 Przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji naczelnika gminy, art. 55 ust. 2 Właścicielowi, który przekazał Państwu nieruchomości wraz z budynkami, przysługuje prawo do bezpłatnego: pkt 2 użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,3ha. W tych wypadkach stosuje się przepis art. 22 ust. 5. Z powołanych przepisów wynikają dwie podstawowe zasady: pierwsza, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuję w drodze decyzji naczelnika gminy, druga, że właścicielowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu przysługuje prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,3ha, do którego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Należy zwrócić uwagę, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu daje właścicielowi prawo (a nie obowiązek) do bezpłatnego użytkowania działki gruntu, o tym czy skorzysta z tego prawa decyduje rolnik. Stąd też w treści decyzji naczelnika gminy o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu powinno wynikać, czy przekazujący rolnik skorzystał z prawa do użytkowania działki gruntu. Jak podnoszono we wcześniejszych uwagach dotyczących użytkowania jako prawa rzeczowego ograniczonego, istota tego prawa polega na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania pożytków. Stąd też dla powstania tego prawa niezbędne jest wskazanie, zindywidualizowanie rzeczy, która została obciążona takim prawem. Zaś w przypadku nieruchomości, wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części. W przypadku wydania przez naczelnika gminy decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu, gdy przekazujący rolnik skorzystał z prawa do bezpłatnego użytkowania działki gruntu, konieczne jest również wskazanie tej działki, która będzie obciążona prawem użytkowania. To wskazanie konkretnej działki obciążonej prawem użytkowania może mieć miejsce w samej decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu, możliwa jest również sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, gdzie w decyzji z dnia 26 października 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu w pkt 3 stwierdzono, że B.S. przysługuje prawo do bezpłatnego użytkowania działki o obszarze do 0,30ha, zaś wskazanie tej konkretnej działki, tj. działki nr [...], o co wnioskował B.S. zrealizowane zostało w stosownej formie prawnej, co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów w 1979 r. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia powołanych przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin są niezasadne. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię. Do wykładni art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się we wcześniejszych uwagach równocześnie wskazując, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów. Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła wykładni przepisów materialnoprawnych. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.