I OSK 486/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek–Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 230/22 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 230/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości orzekł o: 1. zobowiązaniu Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej przy ul.[...] , ozn. hip. "Nieruchomość [...]"- dz. [...] (obecnie działki ew. nr [...] i [...], obie z obrębu [...]), w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku); 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"), poprzez uwzględnienie skargi przy zaniechaniu przez Sąd I instancji zbadania czy Skarżący posiadał legitymację czynną do złożenia skargi na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 7 dekretu na wniosek A. B. i B. S. z 24 maja 1948 r. i poprzez uznanie, że legitymację tę osoba ta posiada, podczas gdy Sąd ten winien po zbadaniu ów legitymacji uznać, że Skarżący nie posiada legitymacji czynnej procesowej do wystąpienia ze skargą i ją oddalić. W związku z powyższym Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy Skarżący posiadał legitymację czynną do złożenia skargi na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 7 dekretu i w związku z tym, czy Sąd I instancji uwzględniając wniesioną skargę nie naruszył art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez Skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. okazał się być nieusprawiedliwiony. Art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) a także, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie bezczynności i stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności. Wskazać też należy, że zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. (art. 6 k.p.a.). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania. Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłynie podanie ma określone przepisami kodeksowymi obowiązki wobec wnoszącego. Wobec tego zasadnym był wniosek, że winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje procesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 14 marca 1949 r. kiedy to A. B. i B.S. wystąpili do Zarządu Miejskiego w [...], Wydział Polityki Budowlanej o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip.: "Nieruchomość w [...]" - dz. [...] (obecnie działki nr [...] i [...], obr. [...]), złożonego w trybie art. 7 dekretu i od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został do dnia wydania wyroku Sądu I instancji rozpatrzony, mimo że od upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a., upłynęło ponad 70 lat. Bezsporne jest również to, że Skarżący, jest następcą prawnym swojego ojca – E. W., który na mocy notarialnej umowy kupna-sprzedaży z 29 grudnia 1950 r. Rep. Nr [...], nabył od B. S. udział wynoszący 8/54 części ogółu praw i roszczeń do ww. nieruchomości. Dodatkowo Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] (wydzielonego z dawnej nieruchomości hipotecznej), z własnością którego związany jest odpowiedni udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo własności gruntu oraz część budynku. Wobec powyższego zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Trafnie Sąd I instancji uznał również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż niniejsze postępowanie trwa już wiele lat, a strony mają prawo korzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. To przecież bezczynność organu jest powodem występowania przez strony z ponagleniami, zażaleniami i skargami do sądu administracyjnego. Wreszcie wskazać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Zaznaczenia wymaga, iż interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsamy z interesem prawnym o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to nowa kategoria interesu wyróżniona przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmienna od interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, która posiada szerszy zakres, w tym sensie, iż można dociekać jego istnienia z obszerniejszego wachlarzu źródeł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla oceny bezczynności organu pozostają okoliczności, podnoszone przez organ, a dotyczące ustalenia, który podmiot posiada interes prawny w tym postępowaniu, w szczególności, czy taki interes prawny posiada nabywca roszczeń. Kwestie te powinny bowiem zostać rozpatrzone przez organ w toku postępowania administracyjnego i znaleźć swój wyraz w akcie administracyjnym kończącym to postępowanie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była natomiast bezczynność organu, a więc niezałatwienie sprawy administracyjnej w formie prawem przewidzianej. Naczelny Sąd Administracyjny, w tym aspekcie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że przedwczesne jest na tym etapie postępowania rozstrzyganie tej kwestii. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu administracyjnego była jedynie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego, natomiast merytoryczna ocena tego aspektu sprawy należy do organu administracji publicznej, który wyda w tej sprawie orzeczenie. Zauważyć bowiem należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia, komu przysługuje przymiot strony (art. 28 k.p.a.) i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi na bezczynność organu, nie może tego zagadnienia rozstrzygać. Sąd Administracyjny odniesie się do tego, kto ma w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, orzekając w sprawie ze skargi na stosowne orzeczenie organu, którego wydania słusznie domaga się Skarżący. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.