I OSK 273/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 55/22 w sprawie ze skargi T.W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 października 2022 r. oddalił skargę T.W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Wójta Gminy N. w wykonaniu decyzji z [...] października 2022 r., z [...] kwietnia 2021 r. oraz z [...] stycznia 2022 r. i nieorzeczenia, że organ ten dopuścił się bezczynności, pomimo że w okolicznościach sprawy bezczynność tego organu winna być uznana za bezsporną, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowałoby uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie; 2) art. 149 § 2 ppsa i nieprzyznaniu skarżącej wnioskowanej kwoty tytułem zwrotu kosztów opieki pomimo braku świadczenia na jej rzecz usług opiekuńczych przez obowiązany do tego organ, a w związku z tym konieczności ponoszenia kosztów tej opieki przez samą skarżącą; 3) art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie podstawy prawnej nieuwzględnienia żądania skarżącego zwrotu kosztów opieki, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącej weryfikację zajętego przez Sąd stanowiska; 4) art. 151 ppsa przez niezasadnie oddalenie skargi na bezczynność Wójta w sytuacji, w której spełnione były wszystkie przesłanki stwierdzenia wobec tego organu faktu bezczynności w zakresie obowiązku wykonania decyzji przyznającej usługi opiekuńcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżącej decyzjami SKO z [...] października 2020 r., z [...] kwietnia 2021 r. oraz z [...] stycznia 2022 r. przyznano świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. Na podstawie powyższych decyzji organ I instancji kierował do skarżącej opiekunki, które nie zostały przyjęte przez skarżącą do pracy. W wyniku powyższego organ wystąpił do skarżącej o wskazanie osoby, która mogłaby świadczyć na jej rzecz usługi opiekuńcze. Na pisma te skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. W ocenie skarżącej usługi opiekuńcze przyznanej wskazanymi powyżej decyzjami nie zostały zatem zrealizowane, co w jej ocenie wskazuje na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość złożenia skargi na bezczynność organu, przy czym nie definiuje zakresu tego pojęcia. Co do zasady bezczynność definiuje się z wykorzystaniem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego jako stan, w którym sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie wynikającym z przepisów postępowania. Zauważyć jednakże należy, że jak wskazuje doktryna przedmiotu, tak wypracowana definicja ma ograniczony zakres i zasadniczo odnosi się wyłącznie do sytuacji procesowych (zob. komentarz do art. 3 ppsa, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, system informacji prawnej LEX, teza 48). Oznacza to, że tak sformułowanej definicji bezczynności nie można odnieść do sytuacji, w której skarga dotyczy nie bezczynności w wydaniu aktu, ale dokonania określonej czynności (zob. art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Zauważyć należy, że brak jakichkolwiek działań organu podejmowanych w celu dokonania czynności nie jest sytuacją tożsamą z przypadkiem, w którym organ podejmuje starania mające na celu dokonanie czynności, ale brak oczekiwanego efektu wynika z obiektywnych przeszkód. O ile bowiem w obu tych sytuacjach nie dochodzi do dokonania czynności, to o bezczynności można mówić wyłącznie w pierwszym z tych przypadków. W rozpoznawanej sprawie organ w wykonaniu decyzji przyznających skarżącej usługi opiekuńcze skierował do niej opiekunki, które miały świadczyć na jej rzecz wspomnianej usługi. Opiekunki te nie zostały przyjęte przez skarżącą, w związku z czym nie mogły one podjąć ciążących na nich obowiązków. Zauważyć przy tym należy, że organ zdając sobie sprawę z obiekcji skarżącej co do skierowanych do niej osób, wystąpił do skarżącej o wskazanie osób, która mogłaby świadczyć na jej rzecz usługi opiekuńcze. Skarżąca nie udzieliła jednakże odpowiedzi na te pisma. Okoliczności te spowodowały, że z przyczyn niezależnych od organu usługi opiekuńcze nie mogły zostać zrealizowane, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie można organowi przypisać stanu bezczynności. Podejmował on bowiem wysiłki mające na celu realizację usług opiekuńczych, wypełniając postanowienia decyzji przyznających skarżącej te usługi, a fakt braku ostatecznej ich realizacji wynika wyłącznie z postawy skarżącej, która nie podjęła współpracy z organem w zakresie realizacji usług opiekuńczych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji usług opiekuńczych. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należało uznać za niezasadny. W konsekwencji powyższego brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Wolą ustawodawcy nałożenie na organ grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu możliwe jest wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu, to nie ziściły się przesłanki umożliwiające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Brak było przy tym podstaw do przyznania racji autorowi skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej odmowy przyznania zwrotu kosztów usług opiekuńczych poniesionych przez skarżącą. Wskazać bowiem należy, że pełnomocnik skarżącej w piśmie z 30 września 2022 r. (karta nr 51 akt sądowych) wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty 22 000 r. stanowiącej iloczyn 22 miesięcy, w których organ miał nie świadczyć usług opiekuńczych, i kwoty 1 000 zł jako wartości wydatków ponoszonych przez skarżącą na pomoc w związku z nieświadczeniem przez organ usług opiekuńczych. Zauważyć należy, że kwota ta została przez pełnomocnika wprost powiązana z art. 149 § 2 ppsa, a zatem miała być sumą pieniężną, która mogła zostać przyznana stronie skarżącej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Skoro, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to brak było także podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Oznacza to, że pełnomocnik skarżącej posiadał pełną wiedzę na temat podstaw prawnych odmowy przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Podstawę tę wskazał bowiem samodzielnie we wspomnianym piśmie procesowym. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 ppsa. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 151 ppsa nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego lub procesowego poza przepisami wyznaczającymi kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych. Oznacza to, że konstrukcja analizowanego zarzutu nie pozwala na jego uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.