II SA/Ol 753/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie budowy obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Z.T. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. T. od decyzji Starosty Piskiego (Starosta, organ I instancji) z 14 kwietnia 2023 r. zgłaszającej sprzeciw w sprawie budowy szczelnego zbiornika na gnojownicę na działce o nr geod. [x1], obręb O., gmina O1. objęte zgłoszeniem z 2 kwietnia 2023 r.- utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty o niezgodności planowanej budowy szczelnego zbiornika z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowej działki w obrębie O., gminy O1. (Uchwała Nr XXXIV/551/05 Rady Miejskiej w O. z dnia 29 czerwca 2005 r.). A mianowicie zgodnie z planem część działki na której Inwestor usytuował zbiornik na gnojowicę oznaczona jest symbolem ZL-tereny lasów i gruntów do zalesienia. W tym zakresie powołał się zapis § 95 pkt 2 ustaleń planu mówiący o tym, iż teren należy pozostawić w całości jako teren biologicznie czynny oraz pkt 3, zakazujący realizacji jakiejkolwiek zabudowy w tym: siedliskowej, letniskowej, gospodarczej i usługowej oraz zagospodarowania poza obiektami służącymi gospodarce leśnej lub wodnej, infrastruktury technicznej lub niezbędnymi dla ochrony przeciwpożarowej. Konkludował, że zgłoszony szczelny zbiornik na gnojowicę nie wypełnia powyższych ustaleń prawa miejscowego. Nie jest on elementem zagospodarowania terenu tymczasowym w myśl art. 3 pkt 5 P.b. W skardze pełnomocnik skarżącego rozstrzygnięciu zarzucił: 1/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. poprzez brak wnikliwego (merytorycznego) rozpoznania odwołania, co skutkowało brakiem odniesienia się w ogóle do zarzutów stawianych w odwołaniu i w zasadzie sprowadzało się do automatycznego powielenia decyzji organu I Instancji bez głębszej refleksji po stronie organu, a co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, bo o treści utrzymującej w mocy skarżoną decyzję I instancji, choć w sprawie zachodziła podstawa i konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez zastosowanie i wydanie skarżonej decyzji mimo, iż w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż zgłoszona budowa szczelnego zbiornika na gnojówkę lub gnojownicą nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza nie narusza § 95 uchwały nr XXXIV/551/05 Rady Miejskiej w O.z dnia 29 czerwca 2005 r. (dalej zwanym MPZP), jako że zgodnie z § 95 pkt 3) MPZP na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia ZL (tereny lasów i gruntów do zalesienia) dopuszczalne jest realizowanie obiektów służących gospodarce wodnej. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także w decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, co będzie skutkować brakiem sprzeciwu wobec dokonanego 2 kwietnia 2023 r. zgłoszenia w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojownicę. Argumentował, że § 95 pkt 3) MPZP choć co do zasady dotyczy zakazu realizacji zarówno zabudowy, jak i zagospodarowania, to jednak wprowadza również wyjątki, to jednak dopuszcza na terenie ZL realizację obiektów służących gospodarce wodnej. Budowa obiektu, tj. szczelnego zbiornika na gnojówkę lub gnojowicę służy bowiem gospodarce wodnej, bo zapewnia ochronę przed wchłanianiem odcieków w grunt, co w konsekwencji może prowadzić do przedostawania się azotanów z odchodów krowich do gleby i wód gruntowych i powierzchniowych. Bez realizacji zgłoszonego obiektu rolnik nadal będzie zmuszony gromadzić obornik i gnojowicę w sposób, który nie zapewnia ochronę przed wchłanianiem w grunt, co w konsekwencji może prowadzić do przedostawania się azotanów z odchodów krowich do gleby i wód gruntowych i powierzchniowych. Dalej wskazał, że fakt, że MPZP w § 93 pkt 2) ustaleń planu dopuszcza możliwość tymczasowego wykorzystywania terenu ZL w zakresie zagospodarowania, urządzania i użytkowania do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowej, powoduje, że zamierzone zgłoszenie jest zgodne z zapisami MPZP. Dostrzegł, że ww. zapis MPZP wskazujący na tymczasowość zagospodarowania nie odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, lecz do dotychczasowego (stąd tymczasowego) zagospodarowania, o czym stanowi art. 35 ustawy o planowaniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane (co obejmuje zarówno zabudowę, jak i zagospodarowanie - przyp. NL) w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania." Powyższe zatem oznacza, że MPZP nawet w przypadku braku zmiany zagospodarowania terenu w MPZP - wprowadził modyfikację art. 35 ustawy o planowaniu w ten sposób, że bez wprowadzenia ograniczenia czasowego dopuścił zagospodarowanie terenu ZL, co obejmuje również zabudowę na cele rolne, o ile dany teren w dacie wejścia MPZP był i nadal jest tymczasowo zagospodarowany do produkcji rolnej. Dodał, że na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich (vide: załączone do odwołania mapy zasadnicze i kartoteki budynków zlokalizowanych na działkach, a także załączone do odwołania dokumenty w postaci aktu notarialnego nabycia gospodarstwa rolnego) znajduje się od ponad 100 lat gospodarstwo rolne (stary PGR W.), na działce [x1] znajduje się zabudowa gospodarcza oraz mieszkalna, stanowiąca jedno siedlisko - gospodarstwo rolne, które w wyniku dziedziczenia ustawowego obecnie stanowią odrębne gospodarstwa rolne, a wśród nich obiekty do obsługi takie jak: waga, stacja trafo, szamba, stara stacja benzynowa, park dworski, schron oraz utwardzenie terenu itd. Sposób zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej działki nie uległ zmianie od 2000 r. (data nabycia przez stronę gospodarstwa w W, gdzie w akcie wskazane są 3 obory wykorzystywane do chowu zwierząt - krów), a zatem przed uchwaleniem MPZP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., w skr. p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023, poz. 977 t.j., dalej u.p.z.p) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Podkreślić jednocześnie należy, że przepis art. 35 nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (por. wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 968/2012, LexisNexis nr 8087983, CBOSA). Zatem jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1174/10, LEX nr 1613177). Rekapitulując analiza postanowień art. 35 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowy plan zagospodarowania terenu, pomimo zmiany ich przeznaczenia w nowym planie miejscowym (tj. przyjętym na podstawie nowej ustawy). Natomiast wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania. Z taką jednakże sytuacją, tj. z ustalającym inny sposób tymczasowego zagospodarowania w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Zgłaszając sprzeciw Starosta powołał się na § 95 pkt 2 planu, że "teren należy pozostawić w całości, jako teren biologicznie czynny" oraz pkt 3 w brzemieniu, że "zakazuje sie3 realizacji jakiejkolwiek zabudowy w tym: siedliskowej, mieszkalnej, letniskowej, gospodarczej i usługowej oraz zagospodarowania poza obiektami służącymi gospodarce leśnej lub wodnej, (...)". Natomiast skarga opiera się m. in. na § 93 pkt 2 ustaleń planu, który m. in. dla terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia ZL–lasów i gruntów do zalesienia (§ 10 pkt 12 planu) stanowi, że wprowadza się zakaz "tymczasowego zagospodarowani, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem tymczasowego wykorzystywania terenu do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej". Przywołany przepis w swym podstawowym przesłaniu zakazuje tymczasowego (zagospodarowania, urządzania i użytkowania) terenów, co w kontekście art. 35 u.p.z.p. należy odczytywać, jako ustalenie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów tejże jednostki planistycznej. Jednakże za wyjątkiem tymczasowego wykorzystywania terenów m.in. do produkcji rolnej. I w zakresie przywołanego wyjątku (ów) ustalenia planistyczne powracają do zasady statuowanej art. 35 u.p.z.p. dopuszczającej możność wykorzystywania terenów o przeznaczeniu zmienionym planistycznie w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tymże planem. W realiach niniejszej sprawy usytuowanie szczelnego zbiornika na gnojownicę na działce o nr geod. [x1], obręb O., gmina O1. jest przejawem wykorzystywania tejże działki do produkcji rolnej na działce będącej gospodarstwem (częścią) rolnym od ponad stulecia (jak w skardze). Rzeczony zbiornik na gnojowicę niewątpliwie bowiem świadczy o prowadzeniu działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2022, poz. 2569 t.j. ) przez którą należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji m. in. zwierzęcej. Wobec takich ustaleń nie można uznać wykorzystywania działki planowanej inwestycji w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z tym planem za przejaw niezgodności z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ustalenia tegoż planu dopuszczają jej tymczasowe zagospodarowanie w dotychczasowy sposób. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. 2023, poz. 687 t.j., dalej Pb.). A w ocenie Sądu budowa szczelnego zbiornika na gnojownicę na działce o nr geod. [x1], obręb O., gmina O1.jest wprost zgodna z ustaleniami planistycznymi, w tym z jego § 93 pkt 2. Reasumując, wobec powyższego, wniesiony sprzeciw naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb., art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 93 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie było następstwem niewłaściwej interpretacji ww. przepisów, dokonanej w oderwaniu od systemowego powiązania norm prawnych. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.