II SA/Wr 585/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D.G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 747/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie budynku oddala skargę w całości. Postanowieniem z 11 VIII 2023 r., (nr 747/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu zażalenia D. G. (dalej jako "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej "PINB") z dnia 2 VI 2023 r. (nr 40/2023) wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej rozbudowie budynku położonego na działce nr [...] w K. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy. Jak wynika z akt administracyjnych powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach: W dniu 17 V 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...] w K. W trakcie kontroli ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego dobudowano obiekt budowlany (o kształcie i wymiarach przedstawionym na rzucie załączonym do protokołu). Obiekt posiada fundament, ściany częściowo oszklone oraz dach. Obiekt został wyposażony w instalacje elektryczną i centralnego ogrzewania. Skarżący obecny podczas kontroli oświadczył, że kupił nieruchomość w 2020 r. od komornika w stanie jak obecnie. Aktualnie obiekt nie jest użytkowany. Dopiero w dniu 28 III 2023 r. udało się doprowadzić do eksmisji poprzedniego właściciela. Skarżący nie miał pewności w kwestii przyszłego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu zaś na chwilę obecną skupia się na legalizacji dobudowanej części. Zawiadomieniem z dnia 2 VI 2023 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku położonego na działce nr [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 2 VI 2023 r. (nr 40/2023) PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej rozbudowie budynku położonego na działce nr [...] w K. oraz poinformował skarżącego jako aktualnego właściciela nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy. Powołano przy tym art. 48 i art. 48a ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) dalej jako "PB". W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że stwierdzona w toku kontroli rozbudowa budynku wymagała pozwolenia na budowę. W ocenie PINB przedmiotowa rozbudowa nie może być kwalifikowana jako budowa miejsc postojowych. Zupełnie inne cechy i parametry ma miejsce postojowe, nawet zadaszone, a zupełnie inne budynek pełniący funkcję garażu. Jednocześnie PINB poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 11 VIII 2023 r., (nr 747/2023), utrzymał postanowienie PINB w mocy. W motywach postanowienia zaznaczono, że PINB prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane jako dotyczące rozbudowy budynku, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że są to miejsca postojowe, co w sposób oczywisty zostało uwidocznione w opisie zawartym w protokole kontroli jak również na dokumentacji zdjęciowej. Zdaniem DWINB trudno również przyjąć wyjaśnienia jakoby poprzedni właściciel budował przedmiotowy obiekt z myślą o miejscach postojowych na podstawie uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że w 2012 r. poprzedni właściciel złożył wniosek o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "oranżerii" a nie miejsc postojowych. Przedmiotowy budynek ma powierzchnię zabudowy ok. 90 m2 i analizując wyłączenia spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę DWINB również nie znalazł takiego wyłączenia, które uprawniałoby do wybudowania tego obiektu bez pozwolenia na budowę. DWINB zaznaczył przy tym, że ma świadomość, że to nie skarżący jest sprawcą przedmiotowej samowoli budowlanej. Niemniej jednak skarżący winien wziąć pod uwagę, iż organy administracji publicznej - w tym organy nadzoru budowlanego - działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa a nie z jakichkolwiek innych - pozaprawnych pobudek. Przy rozstrzyganiu spraw organy administracji publicznej nie mogą kierować się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony postępowania, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowanie jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. W myśl art. 52 ust. 1 PB obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem DWINB przyjęcie poglądu, że adresatem rozstrzygnięć administracyjnych w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie. Jeżeli zatem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej zbył nieruchomość (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszeń prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentacji zalegającej w aktach administracyjnych. W skardze zarzucono naruszenie art. 48 ust.1-5, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 i art. 52 PB, poprzez uznanie, że prace budowalne na działce [...] w K. spełniają kryteria samowoli budowalnej, podczas gdy należyta ocena oględzin miejsca prowadzi do wniosku przeciwnego. W motywach skargi skarżący podkreślili, że organy wskazują na oranżerię, jednakże oględziny miejsca oraz, przedłożona na etapie zażalenia, opinia osoby posiadającej uprawnienia budowlane przekonują, że obiekt nigdy nie był użytkowany jako taki, a jako miejsca postojowe dla pojazdów. Skarżący zaznaczył, że nie potrafi zrozumieć, czemu opinia osoby posiadającej samodzielne uprawnienia budowalne nie jest uwzględniana, skro w sprawie bezspornie istnieją wątpliwości interpretacyjne, te zaś są interpretowane wyłącznie na niekorzyść strony. Skarżący podkreślił, że pragnie wykorzystywać obiekt w innym celu niż oranżeria (na marginesie nigdy nie miał takiego zamierzenia), tj. jako zadaszone miejsca postojowe (bezsporne). Przez żaden okres posiadania nie wykorzystywał dobudowanej części budynku jako oranżerii, a miejsce postojowe różnych posiadanych przez niego pojazdów. W ocenie skarżącego w sprawie należy również zastanowić się ewentualnie nad zakwalifikowaniem obiektu jako wiaty. Przestrzeń postojowa jest bowiem otwarta, nie zamknięta bramą, czy drzwiami. Należy się też zastanowić, czy nie jest wystarczające ustalenie zmiany sposobu użytkowania, jak również w przypadku uznania zasadności stanowiska organów za zasadne skarżący wniósł o zajęcie przez Sąd stanowiska, jakie stawki winny być uwzględniane. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do wniosku dowodowego skargi, wyjaśnić należy, że w świetle art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta administracyjne stanowią więc ex lege zasadniczą podstawę dowodową wyrokowania przed sądem administracyjnym, tak więc formułowanie w skardze wniosków w tym zakresie nie znajduje procesowego uzasadnienia. Odnosząc się zaś do istoty sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W myśl art. 48 ust. 1 i 3 PB, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 48a ust. 1 PB, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że stanowiący własność skarżącego budynek przy ul. [...] w K. (działka nr [...]) został od strony północno-wschodniej rozbudowany. Zasygnalizować przy tym wypada, że w myśl art. 3 pkt 6 PB, pod pojęciem "budowy" rozumie się m.in. rozbudowę obiektu budowalnego. Jest przy tym bezsporne, że rozbudowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę lub chociażby dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych. Z tych samych akt wynika, że przed wszczęciem postępowania nadzorczego skarżący po nabyciu nieruchomości podjął próbę prawnego usankcjonowania istniejącego stanu rzeczy. W dniu 4 IV 2023 r. złożył bowiem do Starosty Legnickiego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na "dobudowie oranżerii do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego". Przeprowadzona zaś w dniu 17 V 2023 r. przez PINB kontrola stanowiła konsekwencję wystąpienia Starosty Legnickiego. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę oranżeria już istnieje. Z powyższego wynika, że skarżący na etapie składania wniosku do Starosty nie miał wątpliwości co do charakteru rozbudowy (oranżeria) jak i co do formalności, jakie powinny takim robotom budowlanym towarzyszyć (pozwolenie na budowę). Warto przy tym dodać, że realizacja inwestycji została poprzedzona uzyskaniem jeszcze przez poprzednich właścicieli decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie "oranżerii" (decyzja Wójta Gniny K. z 24 II 2012 r., nr 11/12). Skarżący w dniu 9 III 2023 r. zawnioskował do Wójta Gminy K. o przeniesienie tej decyzji na jego rzecz, co też nastąpiło decyzją tegoż organu z dnia 13 III 2023 r. (nr 14/23). Również stan zastany przez PINB w toku kontroli nie dawał żadnych podstaw do uznania, że dobudowany obiekt nie stanowi oranżerii. Obiekt posiada fundament, ściany w przeważającej części oszklone oraz dach. Zarówno elewacja frontowa jaki i boczna są oszklone i w dolnej części obmurowane (brak możliwości wjazdu), co potwierdza także dokumentacja projektowa załączona przez skarżącego do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie sposób w takich warunkach przyjąć, że przedmiotowy obiekt to stanowiska postojowe, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia na mocy art. 29 ust. 2 pkt 7 PB. Podobnie nie można zaakceptować zawartej w skardze sugestii, jakoby problemowa rozbudowa stanowiła wiatę. Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek pojęcie "wiaty" nie zostało ustawowo zdefiniowane, to w judykaturze panuje zgodność co do tego, że pojęciem tym należy objąć obiekt posiadający dach, nieobudowany ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiony, którego celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Jego podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (zob. np. wyrok NSA z 24 IX 2019 r., II OSK 2266/18 – publ. CBOSA). Tymczasem w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z obiektem murowanym, obudowanym szklanymi ścianami i powiązanym konstrukcyjnie z budynkiem mieszkaniowo-usługowym. Nie stanowi on zatem wiaty. Oczywiście skarżący może zmieniać swoje zamierzenia co do sposobu wykorzystania dobudowanego obiektu i wprowadzić w przyszłości niezbędne do tego zmiany. Nie daje to jednak podstaw do tego, by na obecnym etapie, tj. wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 1 i 3 PB, organy nadzoru budowlanego przyjmowały kwalifikację prawną dokonanej budowy odmienną od wynikającej ze stanu istniejącego. Trafności dokonanej przez organy oceny nie podważa notatka z 4 VII 2023 r. sporządzona przez osobę posiadająca uprawnienia budowalne i przedłożona przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego. Notatka ta koncentruje się bowiem na wyliczeniu zagadnień, które należy "przeanalizować" celem oceny, "czy mamy do czynienia z miejscem postojowym zadaszonym". Notatka ta nie podważa prawidłowości oceny dokonanej przez organy przy uwzględnieniu stanu obecnie istniejącego. Sąd zwraca uwagę, ze legalizacja samowoli budowlanej jest prawem a nie obowiązkiem skarżącego. Po ewentualnym złożeniu wniosku o legalizację skarżący w kolejnym etapie zobligowany będzie do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym projektu technicznego. Jeśli więc intencją skarżącego jest realizacja miejsc postojowych w miejsce istniejącej oranżerii, przygotowany dla potrzeb postępowania legalizacyjnego projekt techniczny powinien wskazywać roboty budowalne konieczne do dostosowania obiektu do tego rodzaju sposobu użytkowania. Taka koncepcja wymagać będzie jednak uzyskania odrębnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie posiada decyzji ustalającej warunki zabudowy dla stanowisk postojowych. Opłata legalizacyjna ustalana jest zaś dopiero po dokonaniu pozytywnej oceny dokumentacji legalizacyjnej i jest zależna od treści tej dokumentacji. Jak bowiem wynika z art. 49 ust. 2a PB, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej lub wykonania postanowienia wzywającego do usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Mając powyższe na względzie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.