III SAB/Gd 220/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. III SAB/Gd 220/23 UZASADNIENIE W dniu 19 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w sprawie udostępnianie informacji publicznej. W skardze, która do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku wpłynęła w dniu 8 października 2023 r., zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że w dniu 3 sierpnia 2023r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku na adres [email protected] przesłał wniosek dotyczący przesłania lub udostepnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej S6 na odcinku stanowiącym obwodnicę Słupska. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest do dnia 17 sierpnia 2023 r., jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi, skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek, a tym samym informacja nie została udostępniona. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 3 sierpnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że do skargi nie dołączono potwierdzenia nadania skargi w formie elektronicznej na wskazany w skardze adres poczty elektronicznej organu. Po dokonanym sprawdzeniu korespondencji wpływającej na wskazany w skardze adres poczty elektronicznej ustalono, że w dniu 3 sierpnia 2023 r. nie wpłynęła od skarżącego żadna korespondencja. W korespondencji prowadzonej w toku postępowania skarżący wykazywał stosownymi wydrukami, że przesyłkę zawierającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłał organowi. Wskazywał w szczególności, że skoro wniosek przesłał także na inny adres pocztowy, na który przesyłka ta dotarła, to również i do skrzynki pocztowej organu przesyłka ta musiała trafić. Organ przedkładał natomiast wydruki ze swego konta pocztowego, podnosząc, że szczegółowa analiza danych przesyłka z 3 sierpnia 2023 r. pochodząca od skarżącego została zatrzymana na tak zwanej "kwarantannie" i nie została przepuszczona na serwer organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r, poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Nie było sporne, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji o charakterze publicznym. Warunkiem udostępnienia informacji publicznej jest jednak skuteczne doręczenie organowi wniosku w tym przedmiocie. Ustawodawca nie sprecyzował formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, lecz nie może budzić wątpliwości, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (e-mail) do podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy w terminie tam zakreślonym. Powtarzana jest w wydawanych przez sądy administracyjne wyrokach teza, zgodnie z którą "obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, w tym takie skonfigurowanie zasad odbioru poczty elektronicznej, aby wnioski o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną były odbierane i analizowane, a w efekcie, aby informacja publiczna wnioskowana za pośrednictwem poczty elektronicznej była udzielana w terminie. Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę". Jednym słowem, zgodnie z tym stanowiskiem, rzeczą organu jest posiadanie takiego systemu poczty elektronicznej, który umożliwi odebranie każdej elektronicznej przesyłki, mogącej potencjalnie zawierać wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić jednak, że stanowisko powyższe zostało wypracowane w orzecznictwie przed laty w zupełnie innych realiach, zarówno co do rozwoju technologii komunikacji cyfrowej, jak i co do możliwych zagrożeń bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. Dzisiejsza, zmieniona sytuacja wymaga, by stanowisko to zmodyfikować. Gwałtowny rozwój technologii cyfrowych, który w ostatnich latach objął każdą niemal dziedzinę życia pociągnął za sobą także eskalację nielegalnych działań (tzw. cyberprzestępczości), mających na celu między innymi przejęcie różnego rodzaju baz danych, obejmujących między innymi dane osobowe czy inne dane mogące posłużyć w celach przestępczych takich jak kradzież środków z kont bankowych, udostępnianie informacji niejawnych osobom nieupoważnionym, oszustwa i szantaże. Pojawiło się ponadto zjawisko wojny hybrydowej, której jednym z instrumentów są ataki hakerskie z zagranicy skierowane wobec systemów informatycznych instytucji publicznych, mające na celu zdezorganizowanie czy uniemożliwienie działania tych instytucji. Chodzi tu już nie tylko o działania mogące mieć wpływ na prywatność i majątek poszczególnych osób, ale także takie które mogą wpłynąć na przykład na bezpieczeństwo w komunikacji publicznej czy zaopatrzenie ludności w energię elektryczną i cieplną. Do wiedzy powszechnie dostępnej należy to, że częstym, a może nawet najczęstszym środkiem używanym jako instrument ataków hakerskich są odpowiednio spreparowane przesyłki poczty elektronicznej. W ślad za rozwojem coraz bardziej wyrafinowanej technologii stosowanej przez osoby i podmioty prowadzące nielegalną działalność w Internecie podążać muszą podmioty administrujące danymi chronionymi, a w tym w szczególności instytucje publiczne. Są one nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane, by podejmować wszelkie działania mające na celu ochronę posiadanych danych i zapewnienie im bezpiecznego, sprawnego działania, pomimo możliwych ataków hakerskich. Ochrona przed zagrożeniem tego rodzaju wymaga stosowania profesjonalnych, opracowanych przez wyspecjalizowane firmy zewnętrzne zabezpieczeń, uniemożliwiających przeniknięcie przez podmioty nieuprawnione do stosowanych w tych instytucjach systemów informatycznych. Wydaje się, że odpowiednie "skonfigurowanie zasad odbioru poczty elektronicznej" nie jest obecnie wystarczającym środkiem, który umożliwiałby podmiotom publicznym bezpieczne odebranie i odczytanie każdej przesyłki nadesłanej pocztą elektroniczną, która potencjalnie mogłaby zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Informacje przedstawione przez występujący w niniejszej sprawie organ wskazują na to, że wysłana przez skarżącego przesyłka elektroniczna została zatrzymana przed przyjęciem przez serwer odbiorcy na tak zwanej kwarantannie i ostatecznie przez tę kwarantannę nie została przepuszczona. W ten sposób zadziałał najprawdopodobniej system zabezpieczający pocztę elektroniczną organu, który zapobiegł temu, by przesyłka dostała się na serwer odbiorcy. Przesyłkę tę system zabezpieczający uznał zatem za potencjalnie niebezpieczną. Sąd administracyjny nie dysponuje środkami dowodowymi, mogącymi jednoznacznie i autorytatywnie wyjaśnić przyczynę tej sytuacji. Takim środkiem dowodowym mogłaby bowiem być jedynie opinia biegłego, która nie jest przewidziana przepisami p.p.s.a. i nie może być przeprowadzona. Postępowanie w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej ma ze swej istoty charakter uproszczony i sprzeczne z jego ideą jest prowadzenie swoistego dochodzenia w celu ustalenia czy wniosek został doręczony adresatowi, czy też nie, a jeśli nie to z jakiego powodu. Należy zwrócić uwagę na upowszechnienie się obecnie bezpiecznej komunikacji drogą elektroniczną przez platformę ePUAP oraz posiadaną przez większość programów pocztowych możliwość zażądania potwierdzenia odebrania przesyłki email. Skarżący, jak wiadomo Sądowi zarówno z akt sprawy niniejszej, jak i z akt innych spraw z jego skarg, toczących się przed tutejszym Sądem, jest osobą aktywnie korzystającą z komunikacji przy pomocy platformy ePUAP. Jak się wydaje nic nie stało zatem na przeszkodzie, by składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej skorzystał z możliwości, jakie daje ta platforma, w postaci uzyskania informacji o odbiorze przesyłki przez adresata, czy też użył takiego programu pocztowego, który umożliwia uzyskanie poświadczenia odbioru korespondencji. Reasumując powyższe rozważania, należy zdaniem Sądu przyjąć, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa cyfrowego obywateli i instytucji publicznych stoi na przeszkodzie, by sam dowód wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. pocztą elektroniczną mógł być uznawany za potwierdzenie, że wniosek taki dotarł do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim, jeśli przedstawione przez tego adresata dane z jego konta pocztowego okoliczności tej nie potwierdzają. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że przesłany przez skarżącego do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku wniosek dotarł do niego w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim, to nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności co do udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.