III SA/Kr 277/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/104/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Przedmiotem skargi P. G. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/104/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W stanie faktycznym sprawy decyzją Starosty M. z 19 lutego 2020 r. nr KT 5430.00133.00.20 skierowano skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W decyzji powołano się na postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 28 stycznia 2020 r. sygn. [...] wraz z załączoną opinią sądowo psychiatryczną dotyczącą skarżącego. Jak podano w tej decyzji, skarżący w dniu 15 września 2019 r. prowadził samochód znajdując się w stanie nietrzeźwości, natomiast Sąd Rejonowy umorzył postępowanie karne w związku ze stwierdzoną u skarżącego chorobą psychiczną. Podał organ, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy. Podkreślił, że stan zdrowia kierowcy jest istotna przesłanką bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ dodał, że uzyskano również informację, że kierowca kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Kolejno pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący złożył do SKO w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej, tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.; dalej: ustawa) przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu administracyjnego orzeczeniem Sądu Rejonowego w M. Skarżący zarzucił również brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle, tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak i zatrzymania mu w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. Skarżący podał, że decyzją z 6 maja 2022 r. Starosta M. orzekł o cofnięciu mu uprawnienia kategorii B, jako podstawę podając stwierdzenie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z 2 marca 2020 r.). Wydanie tej decyzji poprzedziło wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę M. w sprawie skierowania na badanie lekarskie i badania psychologiczne oraz na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Powyższe czynności miały miejsce po otrzymaniu przez organ postanowienia umarzającego postępowanie oraz zarządzenia Sądu Rejonowego z 10.02.2020 r. nakazującego organowi zwrot skarżącemu dokumentu prawa jazdy, jeżeli ten nie znajduje innych podstaw do jego zatrzymania. Skarżący podkreślił, że nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Okoliczność ta nie została przez sąd potwierdzona w postępowaniu dowodowym. Sąd wydający orzeczenie nie zastosował wobec skarżącego żadnego środka zabezpieczającego. W opinii biegłego nie stwierdzono, że rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie przez skarżącego pojazdami. Skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, to nie było podstaw do skierowania go na badania i test. Decyzją z 25 listopada 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W ocenie SKO nie wystąpiły wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Podało Kolegium Odwoławcze, że jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, jako podstawę uznania, iż wystąpiły uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, wskazano stwierdzoną u badanego w dołączonej do akt sprawy opinii sądowo-psychiatrycznej chorobę psychiczną. Organ podkreślił, iż podstawą kierowania skarżącego na badania lekarskie nie była sama okoliczność kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy), lecz zaistnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy). Zdaniem SKO, w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji nie można przesądzać, czy zasadnie organ I instancji uznał, iż stwierdzone zastrzeżenia są takiej rangi, iż należy skierowanie na badanie wydać. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie stanowi bowiem kolejnej instancji odwoławczej. Jednocześnie SKO nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa, a zatem takiego, które byłoby ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: – art. 156 § § pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. pomimo rażącego naruszenia prawa, – art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne na zasadzie art. 82 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu orzeczeniem Sądu Rejonowego; – brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i zatrzymania w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. W opinii skarżącego, brak było podstawy prawnej do skierowania go na nowe badania lekarskie oraz brak było podstawy do nieuwzględnienia badań przedłożonych przez skarżącego organowi I instancji, które to badania przesądzały, że jest on zdolny do kierowania pojazdami. Organy I i II instancji niesłusznie nie dostrzegają, że badanie przedłożone przez skarżącego ma taką samą moc prawną, gdyż zostało wykonane przez dyplomowanego lekarza medycy pracy, tyle tylko, że w nie w ośrodku wskazanym przez organ I instancji. Bezprawne cofnięcie uprawnień skarżącemu spodobało niepowetowaną dla niego szkodę w postaci konieczności zawieszenia a następnie zamknięcia jednoosobowej działalności skarżącego, której niezbędnym elementem było kierowanie pojazdami. Zdaniem skarżącego, organy były związane ustaleniami Sądu Rejonowego, dotyczy to przede wszystkim faktu, że skarżący nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, okoliczność kierowania w stanie nietrzeźwości nie została potwierdzona przez sąd w postępowaniu dowodowym. Ponadto skarżący wskazał, że sąd karny nie zastosował środka zabezpieczającego, a biegły nie stwierdził, że przyjęty rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie pojazdami. Co więcej, z art. 99 k.k. wynika, że jeżeli sprawca dopuścił się czynu zabronionego w stanie niepoczytalności określonej w art. 31 § 1 k.k., sąd może orzec tytułem środka zabezpieczającego nakaz lub zakazy wymienione w art. 39 pkt 2-3. Pomimo możliwości orzeczenia skarżącemu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, sąd nie nałożył takiego zakazu. Odwołując się do art. 135a ustawy skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, ani zastosowania środka zabezpieczającego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, nie było podstaw do skierowania na ww. badania i test. Końcowo, w odniesieniu do art. 99 ust. 1 pkt 2a 3a ustawy, skarżący stwierdził, że organ nie był władny kierować na badanie i test reedukacyjny na podstawie powołanych przepisów, gdyż skarżący nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, ani po użyciu alkoholu. Do skargi załączono wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako dowód na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie usług budowlano-kamieniarskich od 5 czerwca 2017 r. i wykreślenia z rejestru 1 września 2021 r. oraz kserokopię prawa jazdy skarżącego, na okoliczność posiadania przez niego prawa jazdy od 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z uwagi na przedmiot tej sprawy, już na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie nadzwyczajne (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, uprzednio już zakończonej ostateczną decyzją. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołanego wyżej aktu skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w tym zakresie sprecyzował, że chodzić ma zarówno o rażące naruszenie prawa, jak też brak podstawy prawnej. Z uwagi na tak ukształtowane podstawy nieważnościowe ocenianej sprawy należy zauważyć, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nieprawidłowym więc jest utożsamianie tego pojęcia z każdym przypadkiem możliwego naruszeniem prawa. "Rażące" zaś naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706). Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, tj. takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Z kolei "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" zachodzi wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 16.06.1999 r., sygn. akt III SA 5540/98) Inaczej mówiąc, jest to sytuacja, gdy wydana przez organ administracji decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oceniając objętą skargą decyzję z perspektywy wskazanego wyżej znaczenia i rozumienia pojęć miarodajnych dla tej sprawy z uwagi na wdrożony przez skarżącego tryb nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, że w okolicznościach niniejszego przypadku brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 19 lutego 2020 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zauważyć bowiem należy, że obowiązujący w dacie wydania przez Starostę M. wskazanej wyżej decyzji - przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (ówczesny publikator: Dz. U. 2019 r., poz. 341) stanowił, że organ ten wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei art. 75 ust 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami mówi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z uzasadnienia decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności wynika, że to właśnie przywołane przepisy i wynikająca nich przesłanka "uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do stanu zdrowia" skarżącego, stanowiły podstawę do skierowania go na badania lekarskie. Wbrew więc treści skargi, istniała zatem podstawa prawna do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Choć trafnie przyjęło SKO w Krakowie, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można przesadzać, czy zasadnie organ uznał, że stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są takiej rangi, iż należy go skierować na badania lekarskie – to jednak w realiach ocenianego przypadku dostrzec trzeba, iż organ powołał się w tym zakresie na znajdującą się w aktach sprawy opinię sądowo-psychiatryczną sporządzoną przez dwóch biegłych lekarzy psychiatrów (z dnia 27 listopada 2019 r.), którzy oceniali stan zdrowia skarżącego. Z dokumentu tego wynika, że biegli stwierdzili u skarżącego chorobę psychiczną w rozumieniu psychozy pod postacią zaburzeń urojeniowych oraz nadużywanie alkoholu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń stanowisko, że opinia sądowo-psychiatryczna może stanowić o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy (tak np. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2407/17). Taką opinią dysponował organ administracji wydający decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, a przytoczone wyżej wnioski płynące z tej opinii pozwalały uznawać wystąpienie normatywnej przesłanki uprawniającej do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Nawiasem mówiąc, badanie to potwierdziło, iż stan zdrowia skarżącego świadczył o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami (por. orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy z 2 marca 2020 r., k. 40 ). W tych okolicznościach nie sposób było przyjmować, że zaskarżona decyzja obarczona mogłaby być wadą braku podstawy prawnej lub też rażąco naruszałaby prawo – w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jak już wskazano, w dacie wydania spornej decyzji, istniała zarówno normatywna kompetencja organu do skierowania skarżącego na badania lekarskie (art. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b oraz art. 75 ust 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami), jak też przesłanki do takiego skierowania. Nadto, nie sposób też twierdzić, że oceniana decyzja Starosty, kierująca skarżącego na badania lekarskie wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności lub też, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeciwnie, w okolicznościach sprawy nie ulegało najmniejszych wątpliwości to, że powzięta przez organ administracji informacja o stanie zdrowia skarżącego (choroba psychiczna w postaci urojeń) nakazywała uruchomić tryb kontroli stanu zdrowia skarżącego z perspektywy potrzeby zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zaskarżona więc w tej sprawie decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – nie narusza prawa. Zajmując stanowisko względem zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że nie są zrozumiałe te rozważania zawarte na str. 2 skargi, a dotyczące braku podstawy prawnej "do skierowania skarżącego na nowe badania lekarskie oraz nieuwzględnieniu badań przedłożonych przez skarżącego, a przesądzających o jego zdolności do kierowania pojazdami". Stwierdzić trzeba, że wskazane argumenty nie mają związku z istotą i przedmiotem tej sprawy, której zakres ocen nie odnosi się do celowości kolejnych (tj. mających miejsce po decyzji Starosty) badań lekarskich skarżącego. Tożsamo należało ocenić argument o "niepowetowanej szkodzie" jaką wyrządzać ma cofnięcie skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Skarga upatrywała rażącego naruszenia prawa w pominięciu przez organ ustaleń dokonanych przez Sąd Rejonowy w M. zawartych w postanowieniu z 28 stycznia 2020 r. o umorzeniu prowadzonego względem skarżącego postępowania karnego o przestępstwo prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości (z art. 178a par. 1 k.k.). Dostrzec trzeba, że umarzając, na podstawie art. 17 par. 1 pkt 2 k.p.k. postępowanie karne Sąd Rejonowy stwierdził jednakże, iż skarżący dopuścił się czynu (podkreślenie Sądu) mając zniesioną zdolność rozpoznania jego znaczenia i pokierowania swoim postępowaniem (pkt I. postanowienia). Stwierdzić więc trzeba, że z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania przez organ administracji cytowanego wyżej art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b oraz art. 75 ust 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, a precyzyjnej mówiąc - z perspektywy możliwego wystąpienia przy wydaniu decyzji kierującej skarżącego na badanie lekarskie - rażącego naruszania wskazanych przepisów, bez istotnej doniosłości prawnej pozostawał zarówno fakt wydania przez Sąd Rejonowy wskazanego wyżej postanowienia, jak też przyjęte przez ten Sąd motywy tego rozstrzygnięcia. Zwrócić należy uwagę, że sąd ten nie zakwestionował faktu popełnienia przez skarżącego wskazanego wyżej czynu, zaś stwierdzona w postępowaniu prowadzonym przez sąd karny choroba psychiczna skarżącego, choć rzutująca na kierunek załatwienia sprawy karnej (umorzenie postępowania karnego), aktualizowała potrzebę ocen stwierdzonego stanu zdrowia skarżącego na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Nadto, w skardze przywołując regulację art. 135a ustawy o kierujących pojazdami podnoszono, iż organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Zarzut ten nie był trafny. Przepis art. 135a ustawy stanowi, że do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a oraz pkt 5, na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy Kodeks karny wykonawczy. Dostrzec należy, iż przepisy będące podstawą prawną ocenianego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami), nie zostały ujęte w dyspozycji przywołanego wyżej przepisu art. 135a tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).