III SA/Kr 280/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/110/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Przedmiotem skargi P. G. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/110/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W stanie faktycznym sprawy decyzją Starosty M. z 21 lipca 2020 r. nr KT5430.00133.00.20.II orzeczono o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący został skierowany decyzją z 19 lutego 2020 r. na badania psychologiczne. Do 21 lipca 2020 r. skarżący nie przedstawił w wymaganym terminie oryginału orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Kolejno pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący złożył do SKO w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 21 lipca 2020 r. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej, tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.; dalej: ustawa) przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu administracyjnego orzeczeniem Sądu Rejonowego w M. Skarżący zarzucił również brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle, tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak i zatrzymania mu w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. Skarżący podał, że decyzją z 6 maja 2022 r. Starosta M. orzekł o cofnięciu mu uprawnienia kategorii B, jako podstawę podając stwierdzenie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z 2 marca 2020 r.). Wydanie tej decyzji poprzedziło wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę M. w sprawie skierowania na badanie lekarskie i badania psychologiczne oraz na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Powyższe czynności miały miejsce po otrzymaniu przez organ postanowienia umarzającego postępowanie oraz zarządzenia Sądu Rejonowego z 10.02.2020 r. nakazującego organowi zwrot skarżącemu dokumentu prawa jazdy, jeżeli ten nie znajduje innych podstaw do jego zatrzymania. Skarżący podkreślił, że nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Okoliczność ta nie została przez sąd potwierdzona w postępowaniu dowodowym. Sąd wydający orzeczenie nie zastosował wobec skarżącego żadnego środka zabezpieczającego. W opinii biegłego nie stwierdzono, że rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie przez skarżącego pojazdami. Skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, to nie było podstaw do skierowania na badania i test. Decyzją z 25 listopada 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie SKO nie wystąpiły wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. SKO zaakcentowało, że ostateczną decyzją z 19 lutego 2020 r. skierowano skarżącego na badania psychologiczne. Do dnia wydania orzeczenia skarżący nie przedłożył orzeczenia psychologicznego. Zatem bez żadnych wątpliwości wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Organ miał zatem obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jednocześnie organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie podlega badaniu prawidłowość ostatecznej decyzji o skierowaniu na badania. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: – art. 156 § § pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. pomimo rażącego naruszenia prawa, – art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do kierowania skarżącego na badania psychologiczne na zasadzie art. 82 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy, jak również na ww. i inne badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, i to wbrew związaniu organu orzeczeniem Sądu Rejonowego; – brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle tj. błędne zastosowanie art. 135a ustawy, a zatem brak uprawnienia organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i zatrzymania w następstwie nieważnej decyzji prawa jazdy przez organ. W opinii skarżącego, brak było podstawy prawnej do skierowania go na nowe badania lekarskie oraz brak było podstawy do nieuwzględnienia badań przedłożonych przez skarżącego organowi I instancji, które to badania przesądzały, że jest on zdolny do kierowania pojazdami. Organy I i II instancji niesłusznie nie dostrzegają, że badanie przedłożone przez skarżącego ma taką samą moc prawną, gdyż zostało wykonane przez dyplomowanego lekarza medycy pracy, tyle tylko, że w nie w ośrodku wskazanym przez organ I instancji. Bezprawne cofnięcie uprawnień skarżącemu spodobało niepowetowaną dla niego szkodę w postaci konieczności zawieszenia a następnie zamknięcia jednoosobowej działalności skarżącego, której niezbędnym elementem było kierowanie pojazdami. Zdaniem skarżącego organy były związane ustaleniami Sądu Rejonowego, dotyczy to przede wszystkim faktu, że skarżący nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, zatem nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, okoliczność kierowania w stanie nietrzeźwości nie została potwierdzona przez sąd w postępowaniu dowodowym. Ponadto skarżący ponownie wskazał, że sąd nie zastosował środka zabezpieczającego, a biegły nie stwierdził, że ustalony rodzaj zaburzeń może mieć negatywny wpływ na kierowanie pojazdami. Co więcej, z art. 99 k.k. wynika, że jeżeli sprawca dopuścił się czynu zabronionego w stanie niepoczytalności określonej w art. 31 § 1 k.k., sąd może orzec tytułem środka zabezpieczającego nakaz lub zakazy wymienione w art. 39 pkt 2-3. Pomimo możliwości orzeczenia skarżącemu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, sąd nie nałożył takiego zakazu. Odwołując się do art. 135a ustawy skarżący zaakcentował, że skoro w sprawie nie było wyroku skazującego, ani zastosowania środka zabezpieczającego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, nie było podstaw do skierowania na ww. badania i test. Końcowo, w odniesieniu do art. 99 ust. 1 pkt 2a 3a ustawy, skarżący stwierdził, że organ nie był władny kierować na badanie i test reedukacyjny na podstawie powołanych przepisów, gdyż skarżący nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, ani po użyciu alkoholu. Do skargi załączono wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako dowód na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie usług budowlano-kamieniarskich od 5 czerwca 2017 r. i wykreślenia z rejestru 1 września 2021 r. oraz kserokopię prawa jazdy skarżącego, na okoliczność posiadania przez niego prawa jazdy od 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Z uwagi na przedmiot tej sprawy, już na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie nadzwyczajne (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, uprzednio już zakończonej ostateczną decyzją. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołanego wyżej aktu skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w tym zakresie sprecyzował, że chodzić ma zarówno o rażące naruszenie prawa, jak też brak podstawy prawnej. Z uwagi na tak ukształtowane podstawy nieważnościowe ocenianej sprawy należy zauważyć, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nieprawidłowym więc jest utożsamianie tego pojęcia z każdym przypadkiem możliwego naruszeniem prawa. "Rażące" zaś naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706). Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, tj. takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Z kolei "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" zachodzi wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 16.06.1999 r., sygn. akt III SA 5540/98). Inaczej mówiąc, jest to sytuacja, gdy wydana przez organ administracji decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oceniając objętą skargą decyzję z perspektywy wskazanego wyżej znaczenia i rozumienia pojęć miarodajnych dla tej sprawy z uwagi na wdrożony przez skarżącego tryb nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, należało przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, że w okolicznościach niniejszego przypadku brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 21 lipca 2020 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja ta nie została bowiem wydana ani bez podstawy prawnej, ani też rażąco prawa nie narusza. Jak wynika z przywołanej wyżej decyzji Starosty M., podstawę prawną tego aktu stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (ówczesny publikator: Dz. U. 2019 r., poz. 341). Przepis ten mówi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ustawy. Uwarunkowania ocenianej sprawy wskazują, iż ostateczną decyzją z 19 lutego 2020 r. Starosta skierował skarżącego na badania psychologiczne. Należy podkreślić, że choć skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji, które zostały wydane w następstwie prowadzenia przez niego pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, tudzież ustalonego stanu jego zdrowia, to wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie objął on decyzji o skierowaniu go na badania psychologiczne. Ta więc decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jest ostateczna i wywołuje skutki prawne, a prawidłowość tego aktu, z uwagi na przedmiot aktualnie kontrolowanej decyzji, nie mogła być oceniana, ani podważana. Z cytowanego natomiast wyżej art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że zatrzymanie prawa jazdy następuje, gdy kierowca nie przedstawił w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. W sprawie nie ulegało jednak wątpliwości, że takiego orzeczenia skarżący nie przedłożył. Ten natomiast fakt – stosownie do powołanego wyżej przepisu - rodził konsekwencję w postaci zatrzymania prawa jazdy. W przedstawionych uwarunkowaniach nie sposób więc doszukać się wystąpienia w decyzji Starosty M. przesłanek nieważnościowych w postaci rażącego naruszenia prawa, tudzież wydania tej decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Trafnie więc SKO odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący upatrywał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związaniu organu ustaleniami poczynionym przez Sąd Rejonowy w M. zawartymi w postanowieniu z 28 stycznia 2020 r. umarzającym prowadzone względem skarżącego postępowanie karne, jak też w fakcie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle, z uwagi na treść art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a oraz pkt 5, na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy Kodeks karny wykonawczy. Cytowany przepis dotyczy w istocie kwestii o charakterze proceduralnym (pozyskiwania przez organ informacji). Na taki charakter tego przepisu, poza jego treścią, wskazuje także umiejscowienie go w rozdziale zawierającym przepisy przejściowe i końcowe ustawy. Przepis ten nie ustanawia zatem materialnoprawnych przesłanek w oparciu o które nastąpiło zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, a jak już wyżej wskazano, poza zakresem dopuszczalnych ocen w tej sprawie pozostawała sama kwestia zasadności skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).