II SA/Kr 986/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na czynność Wójta Gminy Trzyciąż z dnia 12 lipca 2022 r. włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków Gminy Trzyciąż skargę oddala. Przedmiotem skargi Ł. Z. (dalej: skarżący) jest zarządzenie nr 65/2022 Wójta Gminy Trzyciąż z 12 lipca 2022 r. o przyjęciu "Gminnej Ewidencji Zabytków gminy Trzyciąż" w zakresie w jakim włącza do Gminnej Ewidencji Zabytków dom pod adresem [...] działka nr [...]. W stanie faktycznym sprawy wskazanym zarządzeniem Wójt Gminy Trzyciąż na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) przyjął gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych. W § 2 zarządzenia wskazano, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji stanowi załącznik. W załączniku tym pod poz. [...] dla miejscowości [...] ujęto dom nr [...] w [...] na działce nr [...]. W nadanej 11 lipca 2023 r. skardze skarżący zaskarżył powyższe zarządzenie. Podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 3 pkt 1 w zw. z 22 ust. 4 i 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ujęcie budynku będącego własnością skarżącego w Gminnej Ewidencji Zabytków, pomimo braku podstaw do objęcia tego budynku tego typu ochroną; 2. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem przedmiotowego budynku. Wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej. Są to działania wkraczające w prawo własności, a co za tym idzie ingerują w interes prawny właściciela. Wobec powyższego niezgodne z prawem wpisanie budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków narusza interes skarżącego, co daje mu legitymację do wystąpienia ze skargą. W ocenie skarżącego dokonanie wpisu budynku do ewidencji stanowiło dowolne działanie organu bez stosowanego postępowania wskazującego na zabytkowy charakter tego budynku. Wójt nie wyjaśnił w żaden sposób, co stanowiło podstawę wyznaczenia budynku do ujęcia w ewidencji. Do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być odpowiednio wykazane. Wójt nie dokonał wnikliwej analizy, a budynek nie posiada żadnych właściwości charakterystycznych dla zabytku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu naruszenia terminu do jej wniesienia. Organ wskazał, że skarżący otrzymał zawiadomienie o wpisie obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków w dniu 8 kwietnia 2022 r. Zatem termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 8 maja 2022 r., a skarżący nie wykazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Z ostrożności procesowej organ zawnioskował również o oddalenie skargi. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 12/18 nie ma skutku derogującego, ale zobowiązujący. Trybunał wypowiedział się więc nie co do treści obowiązujących przepisów, ale co do tego, co powinno w nich być. W takich wypadkach przyjmuje się, że zobowiązuje to przede wszystkim prawodawcę do podjęcia działań legislacyjnych. W niniejszej sprawie Trybunał stwierdził, w odniesieniu do zabytków nieznajdujących się w rejestrze zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków, że mamy do czynienia z pominięciem, w zakresie, w jakim nie przyznano właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności w wyniku ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, lecz jedynie zobowiązuje do dokonania nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, Wyrok nie ma więc skutku dla obiektów już wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków. Organ dodał, że wpisanie obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków nie stanowiło dowolnego działania organu, lecz nastąpiło w wyniku wpisu obiektów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, tym samym ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił, że o włączeniu domu do ewidencji dowiedział się w drugiej połowie czerwca 2023 r., nie wcześniej niż 19 czerwca 2023 r. Nadmienił, że korespondencja dotycząca sprawy była wysyłana przez urząd na adres, pod który nie był już zameldowany i pod którym nie mieszkał. Z kolei na podstawie zarządzenia z 4 października 2023 r. organ został wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych o potwierdzenie zawiadomienia skarżącego o wpisie obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków. W wezwaniu wskazano, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru, na które powołuje się Wójt w odpowiedzi na skargę, dotyczy pisma z 4 kwietnia 2022 r., a zatem sprzed wydania zarządzenia nr 65/2022 z 12 lipca 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków. W wezwaniu wskazano, że należy je wykonać w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem procedowania w oparciu o otrzymane dotąd akta. Wezwanie zostało doręczone organowi 17 października 2023 r. i pozostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zanim Sąd przejdzie do meritum, należy odpowiedzieć na zarzut organu co do ewentualnego odrzucenia skargi jako złożonej po terminie. W ocenie Sądu jest on bezzasadny. W przedmiotowej sprawie skargę należy zakwalifikować, jako skargę na czynność Burmistrza, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wyrażoną w formie zarządzenia (por. postanowienie NSA z 20 maja 2020 r. sygn. II OSK 735/20, wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 762/20). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarżący twierdzi, że dowiedział się o wpisie w drugiej połowie czerwca, nie wcześniej niż 19 czerwca 2023 r. Skarga nadana została dnia 11 lipca 2023 r. Organ na wezwanie Sądu nie przestawił dowodów na inny termin zawiadomienia. Należy wobec tego przyjąć, że skarga jest wniesiona w terminie. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, rozpocząć należy od wskazania przepisów, które ewentualnie miałyby zastosowanie w sprawie. Przypomnieć jednocześnie trzeba, że skarga dotyczy włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j.): 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Cytowany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023r. sygn. P 12/18 dotyczy wpisu do gminnej ewidencji zabytków dokonywanego na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Należy wobec tego ustalić, jaka była podstawa wpisu do GEZ przedmiotowej nieruchomości pod adresem [...]. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że wpisanie tego obiektu do GEZ nie stanowiło dowolnego działania organu, ale nastąpiło w wyniku wpisu obiektów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków ( jakkolwiek wskazał dalej nieadekwatną podstawę prawną). Trzeba powiedzieć, że lektura akt administracyjnych potwierdza to stanowisko. W aktach tych znajduje się umowa o dzieło z J. W., którego zadaniem ( zgodnie z tą umową) miała być między innymi weryfikacja ewidencji zabytków dla gminy prowadzonej dotychczas przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oraz uzgodnienia z gminą wykazu obiektów przewidzianych do skreślenia i do ujęcia w GEZ, a następnie dokonania ustaleń z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Taka lista została stworzona i obejmowała ona obiekty w wojewódzkiej ewidencji zabytków mające być ujętymi w GEZ ( w tym dom w [...] – k. 19), nadto mające być wykreślonymi oraz mające być włączonymi jako nowe ( a więc nie będące dotąd w ewidencji wojewódzkiej). Powyższe potwierdza pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4.10.2021r. do wykonawcy owej listy, J. W., gdzie akceptuje on m.in. włączenie nowych zabytków, nie ujętych dotychczas w ewidencji wojewódzkiej /k.11/. Na tej podstawie zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022r. utworzono gminną ewidencję zabytków /k.23/. Powyższemu nie zaprzeczył skarżący, który nie uczestniczył w rozprawie. Jeśli zatem dom [...] figurował wcześniej w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to jego wpis do gminnej ewidencji zabytków nastąpił w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., a nie w oparciu o pkt 3 tego przepisu. Ma to kluczowe, kolosalne znaczenie dla oceny argumentacji skarżącego. Po pierwsze, trzeba wskazać, że wyrok TK z dnia 11 maja 2023r. sygn. P 12/18 dotyczył właśnie punktu 3-go, a nie 2-go ( niezależnie od tego, że skarżący został powiadomiony o zamiarze włączenia karty adresowej do GEZ, co wynika z dowodu doręczenia w aktach adm. /k.10 verte/ oraz informacji w BIP potwierdzającej charakter tego zawiadomienia, którą uzyskał Sąd). Po drugie, jeśli przyjąć, że wpis nastąpił na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., albowiem wcześniej zabytek był ujęty w ewidencji wojewódzkiej, to wywołuje to konkretne skutki, na które wskazuje judykatura. Czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. IV SA/Wr 371/21 LEX nr 3369023 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. II SA/Bk 297/21, LEX nr 3199417). Wójt nie ma kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytków do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania własnego wpisu od tego typu ocen. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. II SA/Kr 762/20, LEX nr 3109918 ). Organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną przesłanką wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. II SA/Gd 634/20, LEX nr 3113575 ). I wreszcie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. VII SA/Wa 1122/19, LEX nr 2761469 wskazano: "W myśl 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną przesłanką do wpisana obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W przypadku zastosowania 22 ust. 5 pkt 2 ustawy strony postępowania (właściciele obiektów wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków) zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości winni podnosić na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych". Reasumując, wpis zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje następnie obligatoryjne jego umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków. Organ gminy nie bada zasadności tego wpisu, poprzez wspomniany automatyzm jego umieszczenia, a zatem tej zasadności nie może też oceniać sąd administracyjny. Zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinny być podnoszone na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych, a ciężar oceny w zakresie wpisu do ewidencji gminnej w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką. Z powyższych przyczyn skarga okazała się bezzasadna; wobec tego orzeczono o jej oddaleniu na zas. art. 151 p.p.s.a.