I SA/Wa 2352/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 listopada 2023 r. nr KOC/4134/Op/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", na skutek odwołania A. B. (dalej jako "skarżąca"), uchyliło decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu [...] grudnia 2020 r. wystąpiła do Prezydenta o przyznanie jej zasiłku okresowego. Prezydent decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2020 r., przyznał skarżącej zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł, zaś od 1 do 31 stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku okresowego na maj 2021 r., zaś wnioskiem z [...] maja 2021 r. o zasiłek okresowy na czerwiec 2021 r. w wysokości 1000 zł, w związku z niepełnosprawnością i bezrobociem, do końca trwania ważności orzeczenia o niepełnosprawności, zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o jego przyznaniu od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w wysokości 150 zł miesięcznie. Prezydent decyzją z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosków skarżącej z [...] kwietnia i [...] maja 2021 r., umorzył postępowanie administracyjne i wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2021 r. Kolegium uchyliło jego decyzję z [...] stycznia 2021 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o jego przyznaniu skarżącej od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzja Kolegium jest ostateczna i podlega wykonaniu. Skoro więc wobec skarżącej wydana została decyzja o przyznaniu jej zasiłku okresowego na ww. okres, postępowanie zainicjowane jej wnioskami z kwietnia i maja 2021 r. należało uznać za bezprzedmiotowe. W odwołaniu z [...] lipca 2021 r. od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2021 r. skarżąca podniosła, że Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. przyznało jej zasiłek okresowy w kwocie 150 zł i 170 zł, podczas gdy we wnioskach z kwietnia i maja 2021 r. żądała tego zasiłku w wysokości 1000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1830/21 uchylił decyzję Kolegium z [...] czerwca 2021 r. i wskazał, że choć organ prawidłowo powołał przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, to jednocześnie błędnie ustalił wysokości dochodu rodziny skarżącej, co miało wypływ na wysokość przyznanego zasiłku. Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/22, na skutek sprzeciwu skarżącej, uchylił decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego i wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Kolegium decyzją z [...] listopada 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej z [...] lipca 2021 r., uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że postępowania rozstrzygane w sprawach o udzielenie pomocy społecznej mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Skoro Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. rozpoznało wniosek skarżącej z [...] grudnia 2020 r. przyznając jej zasiłek okresowy od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś wnioskami z kwietnia i maja 2021 r. skarżąca żądała przyznania jej zasiłków okresowych w wysokości 1000 zł, to w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania. W sprzeciwie od powyższej decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy wniosków z kwietnia i maja 2021 r. o zasiłek okresowy, a podstawą umorzenia postępowania przez Prezydenta było wydanie decyzji z [...] czerwca 2021 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/22 orzekał już w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Wyrok dotyczy okresu od 1 grudnia 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu epidemii. Wyrok jest prawomocny i zgodny z wnioskami strony z kwietnia i maja 2021 r., wobec powyższego wnioski te stały się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej, materiał zgromadzony w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ, zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wydanie decyzji kasatoryjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zauważyła też, że wyrok z 28 października 2022 r., do tej pory nie został przez Kolegium wykonany. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium w dniu [...] grudnia 2023 r., na wezwanie Sądu z 19 grudnia 2023 r., nadesłało decyzję z [...] listopada 2023 r. nr [..], którą uchyliło decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. i przyznało skarżącej zasiłek okresowy od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2024 r. w wysokości 270 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.) (w tym również art. 53 § 3 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie tych przesłanek nawiązuje zatem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez Kolegium decyzji wydanej w pierwszej instancji było niezasadne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie to, wbrew twierdzeniu Prezydenta, nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium, skoro decyzją z [...] czerwca 2021 r. rozpoznano wniosek skarżącej z [...] grudnia 2020 r. przyznając jej zasiłek okresowy od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś wnioskami z kwietnia i maja 2021 r. (które to wnioski zainicjowały postępowanie zakończone decyzją Prezydenta z [...] lipca 2021 r.) skarżąca żądała przyznania jej zasiłków okresowych na maj i czerwiec 2021 r. w wysokości 1000 zł, to w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania. Z powyższym stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że ze stanu faktycznego tej sprawy wynika, że w dacie orzekania przez Prezydenta (tj. w dniu [...] lipca 2021 r.) w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Kolegium z [...] czerwca 2021 r. nr [...], którą uchyliło ono decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. nr [...] (wydaną na skutek wniosku skarżącej z grudnia 2020 r.) w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o jego przyznaniu od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta niewątpliwie obejmowała swoim rozstrzygnięciem również okres, którego dotyczyły wnioski skarżącej z kwietnia i maja 2021 r. (a dotyczące przyznania zasiłku okresowego na maj i czerwiec 2021 r.). W konsekwencji w dacie wydania przez Prezydenta decyzji z [...] lipca 2021 r. postępowanie było bezprzedmiotowe. Bez znaczenia przy tym ma okoliczność, że skarżąca zażądała wyższej kwoty zasiłku, skoro zgodnie z art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, nie mniej niż 50% tej różnicy. Odmienna sytuacja miała natomiast miejsce w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (tj. [...] listopada 2023 r.), bowiem jak ustalił Sąd, decyzja Kolegium z [...] czerwca 2021 r. (która stała się przyczyną umorzenia przez Prezydenta postępowania) została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1830/21. Kolegium następnie decyzją z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/22, na skutek sprzeciwu skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2022 r. wskazując, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem postępowanie w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. W konsekwencji, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Kolegium zobowiązane było do rozpoznania: - odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2021 r., którą po rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2020 r., przyznano jej zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności od 1 do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, zaś od 1 do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł; - odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2021 r. umarzającej, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie zainicjowane wnioskami z [...] kwietnia i [...] maja 2021 r. o przyznanie zasiłku okresowego na maj i czerwiec 2021 r. W ocenie Sądu, Kolegium co najmniej przedwcześnie w tej sytuacji rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji z [...] lipca 2021 r. (dotyczącej wniosków o przyznanie zasiłku okresowego z kwietnia i maja 2021 r.), w sytuacji, gdy do rozpoznania pozostawało również odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2021 r., która wydana została na skutek wniosku skarżącej z [...] grudnia 2020 r. Poddanie bowiem kontroli wcześniejszej decyzji z [...] stycznia 2021 r. i wydanie przez Kolegium orzeczenia reformatoryjnego (do czego zobowiązane zostało wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/22), a które to miało wskazywać okres, na jaki skarżącej zostanie przyznany zasiłek okresowy, miało niewątpliwie wpływ na ocenę prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania z [...] lipca 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (w niniejszej sprawie uczynił to ostatecznie organ odwoławczy). Co istotne, powyższe okoliczności i rozważania, znalazły następnie odzwierciedlenie w wydanej przez Kolegium w dniu [...] listopada 2023 r. (a zatem 20 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji) decyzji, którą uchyliło ono decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. i przyznało skarżącej zasiłek okresowy od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2024 r. w wysokości 270 zł miesięcznie. W konsekwencji brak jest podstaw do rozpatrywania przez Prezydenta wniosków skarżącej z kwietnia i maja 2021 r. o przyznanie zasiłku okresowego na maj i czerwiec 2021 r., zaś postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Samo bowiem zestawienie żądania zawartego we wnioskach z grudnia 2020 r. oraz kwietnia i maja 2021 r., z zakresem orzeczenia dokonanego ww. decyzją Kolegium pozwala na stwierdzenie, że wszystkie wnioski skarżącej znalazły odzwierciedlenie w ostateczniej decyzji z [...] listopada 2023 r. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że nie było żadnych przeszkód do rozpoznania wniosków skarżącej z grudnia 2020 r., kwietnia i maja 2021 r. w jednym postępowaniu, na co zezwala art. 62 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W konsekwencji uznać należy, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 2 K.p.a., bowiem błędnie uchyliło decyzję Prezydenta w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi. Postępowanie w sprawie przyznania zasiłków okresowych na maj i czerwiec 2021 r. stało się bowiem bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.