I OSK 1094/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 893/21 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z 5 maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz D. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 893/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzjami z dnia 5 października 2020 r. Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego skierował B. S. do domu pomocy społecznej na czas nieokreślony oraz ustalił odpłatność za pobyt ww. w domu pomocy społecznej za okres od 20 października 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 512,82 zł, od 1 listopada 2020 r. do 31 marca 2021 r. w kwocie 1.324,79 zł miesięcznie oraz od 1 kwietnia 2021 r. w kwocie 1.379,50 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia 5 maja 2021 r., skierowaną do D. S., Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego ustalił odpłatność za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej następujący sposób: - od 20 października 2020 r. do 30 października 2020 r. w wysokości 1.191,06 zł; - od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 3.076,91 zł miesięcznie; - od 1 lutego 2021 r. do 31 marca 2021 r. w wysokości 3.580,89 zł miesięcznie; - od 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 3.526,18 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że B. S., na mocy decyzji z dnia 5 października 2020 r. została przyjęta z dniem 20 października 2020 r. na czas nieokreślony do Domu Pomocy Społecznej w O. Odrębną decyzją z tej samej daty ustalono jej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% dochodu. Koszt utrzymania w domu pomocy społecznej od 1 lutego 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. wynosił 4.401,70 zł, a od dnia 1 lutego 2021 r. wynosi 4.905,68 zł. Do ponoszenia pozostałej części odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej są córki: skarżąca oraz R. B. Ta ostatnia z mocy ustawy jest zwolniona z wnoszenia swojej części opłat z uwagi na kryterium dochodowe. Skarżąca nie odesłała podpisanej umowy dotyczącej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu rodzinnego. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; 2) art. 42 § 1 K.p.a.; 3) art. 10 § 1 K.p.a.; 4) art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę w pierwszej kolejności uznał, że twierdzenia o uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym są nieprawdziwe. Zdaniem Sądu brak jest także podstaw uzasadniających kwestionowanie stanowiska Kolegium, co do tego, że skarżąca odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz podpisanie umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W tym zakresie Sąd stwierdził, że ustawodawca określił dwie formy prawne (umowa lub decyzja) dla załatwienia sprawy opłat za pobyt w domu opieki społecznej. Przy czym pierwszeństwo przyznał formie umowy, a działania mające na celu załatwienie sprawy w tej formie uczynił przesłankami warunkującymi stosowanie formy decyzji administracyjnej. Ani na etapie odwołania, ani na etapie skargi do sądu administracyjnego, skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która uzasadniałaby stanowisko o zbędności, nieaktualności przesłanek, załatwienia kontrolowanej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd zauważył, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie zgłaszała gotowości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W tych okolicznościach organy prawidłowo przyjmowały, że zrealizowane i aktualne są przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji, czyli w sposób określonym w art. 61 ust. 2d u.p.s. Argumentacja skargi wprost potwierdza, że skarżąca nie przekazała w toku postępowania administracyjnego danych niezbędnych do ustalenia jej odpłatności za pobyt matki w DPS według kryterium dochodowego. Skoro ani na etapie działań zmierzających do zawarcia umowy, ani po wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji, skarżąca nie przekazała brakujących danych o sytuacji finansowej i rodzinnej, to organ prawidłowo wydały decyzję na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. W tym kontekście za niezrozumiały uznano zarzut naruszenia art. 80 K.p.a., ponieważ różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej (określone poza postępowaniem administracyjnym) a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu (ustalone decyzją administracyjną w innym postępowaniu) została obliczona prawidłowo. Skoro siostra skarżącej przekazała dane, z których wynika, że według kryterium dochodowego zwolniona jest z ustawowego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, to wówczas na skarżącą, jako zobowiązaną w tej samej kolejności (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), przechodzi ciężar ponoszenia opłaty w całej wysokości niesfinansowanej z dochodów matki zobowiązanej w pierwszej kolejności (61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Obowiązek gminy, jako zobowiązanej w trzeciej kolejności (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.), aktualizuje się dopiero wówczas, gdy nie ma osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty w kolejności drugiej lub brak jest podstaw do określenia im obowiązku wnoszenia tej opłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jednostronne ustalenie w treści umowy jaka miałaby być podpisana przez skarżącą z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim w oderwaniu od wysokości dochodów i możliwości zainteresowanej w partycypowaniu w kosztach utrzymania jej matki w domu pomocy społecznej; b) art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie a polegające na tym, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mającego na celu ustalenia wysokości dochodów skarżącej, jej możliwości oraz czy nie występują szczególne okoliczności zwalniające ją z konieczności ponoszenia opłat za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej i stwierdzenia, że istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 61 ust. 2e ww. ustawy; 2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym, łamiąc zasady przewidziane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że wymiana korespondencji pomiędzy organem a skarżącą była skuteczna i nie doszło do naruszenia art. 42 § 1 K.p.a. pomimo doręczania jej na adres zakładu pracy; b) art. 8 i 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach sprawy aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa oraz udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek na etapie całego postępowania w tym o możliwości składania dokumentów oraz wyjaśnień także już po wydaniu decyzji; c) art. 75 K.p.a. poprzez ustalenie najistotniejszej kwestii, która umożliwiła organowi wydanie decyzji na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s., tj. faktu odmowy przeprowadzenia przez skarżącą wywiadu środowiskowego oraz niedostarczenia przez nią brakujących danych na podstawie notatki urzędowej, która nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 K.p.a.; d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, które wbrew stanowisku Sądu I instancji nie powinno być iluzoryczne i polegać jedynie na wysłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy możliwości zapoznania się z aktami oraz brak merytorycznego ustosunkowania się Sądu I instancji na zarzuty braku rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów wniesionego odwołania i do podniesionych w nim nieprawidłowości. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżanego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 2d oraz art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 61 u.p.s. reguluje problematykę wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zasad jej ustalania oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Sama wysokość odpłatności może zostać ustalona natomiast w dwojaki sposób - w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2, natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Wyraźne odesłanie do treści art. 61 ust. 2e u.p.s. zawiera natomiast art. 61 ust. 2f u.p.s., który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi zatem w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1954/21). W rozpoznawanej sprawi organy orzekające przyjęły, że D. S. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a ponadto strona jest jedną z osób obowiązanych do uiszczania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej bowiem drugą osobą jest jej siostra – R. B., która co prawda zwolniona jest z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej, ale ciąży na niej także ogólny, ustawowy obowiązek ponoszenia opłat wynikający z art. 61 u.p.s. Zatem w takim przypadku wysokość opłaty powinna zostać ustalona na podstawie art. 61 ust. 2e w zw. z art. 61 ust. 2f u.p.s., tj. proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Pomimo przedstawionych okoliczności organy przy ustalaniu opłaty nie uwzględniły treści ww. przepisu ani też nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie całością opłaty obciążyły skarżącą. Skoro pojęcie osoby obowiązanej oznacza istnienie ogólnego obowiązku ustawowego ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to w świetle art. 61 ust. 2f u.p.s. w przypadku ustalenia, że istnieje więcej niż jedna osoba objęta wskazanym obowiązkiem, nie jest możliwe, nawet w przypadku zwolnienia jednej z nich z obowiązku ponoszenia opłat, obciążenie drugiej osoby pełną opłatą za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Z dodanego przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690) o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego art. 61 ust. 2f u.p.s. wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/ el. 2021, art. 61). Powyższych uchybień nie dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, co oznacza, że zaakceptował naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skutkujące wadliwym oddaleniem skargi. Wobec stwierdzonych uchybień nie mogła zostać poddana sądowej weryfikacji prawidłowość ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej we wskazany przez Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego sposób. W takich okolicznościach, przedwczesne byłoby również wypowiadanie się odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali i wyjaśni wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym ustali i uwzględni ilość osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt B. S. w domu pomocy społecznej. Z tych względów, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.