II GSK 327/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 599/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 599/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę M. K. (skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ odwoławczy, organ II instancji, GITD) z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i orzekając o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 9 sierpnia 2019 r. w Olsztynie, został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki Toyota Prius. Stwierdzono, że kierowca (strona) przewoził zarobkowo pasażerkę z ulicy S. na ulicę P. w O.. Pasażerka zamówiła usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji B. Po dojechaniu na miejsce aplikacja wskazała kwotę za wykonany kurs. Pasażerka dokonała płatności, nie otrzymując paragonu (faktura elektroniczna została przesłana na emaila). W toku kontroli drogowej strona nie okazała m.in. orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z przeprowadzonej kontroli drogowej sporządzono protokół kontroli, który został podpisany przez stronę bez żadnych uwag. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD, organ I instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. w zw. z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. (u.t.d.), nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz bez wymaganego orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że strona była jednocześnie kierującym, podmiotem wykonującym przewóz oraz osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Wobec powyższego, skoro podmiot wykonujący przewóz realizuje go osobiście to, nie jest w żaden sposób wyłączony z obowiązku posiadania stosownych uprawnień. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący, korzystając z aplikacji B. przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz, wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego we własnym imieniu i na swoją rzecz. Skoro skarżący był wykonawcą czynności związanych z przewozem drogowym, tj. osobą o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., to jednocześnie był zobowiązany w chwili kontroli do przestrzegania przepisów i posiadania odpowiednich dokumentów, które wymagane są stosownie do art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 w zw. z art. 39m ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zostało udowodnione, że strona faktycznie wykonywała działalność gospodarczą odpowiadającą definicji transportu drogowego. Jednocześnie przewóz nie miał charakteru przewozu okazjonalnego, ponieważ nie spełniał wymogów tego rodzaju przewozu. Tym samym GITD stwierdził, że skoro czynności podejmowane przez skarżącego mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa wart. 4 pkt 1 u.t.d., to skarżący był obowiązany do legitymowania się w chwili kontroli orzeczeniem lekarskim i orzeczeniem psychologicznym. Zasadne było więc nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł, zgodnie z lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., tj. po 1000 zł za brak orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę strony. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że okoliczności faktyczne sprawi nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że przepisy u.t.d. znajdują zastosowanie także do podmiotów prowadzących faktycznie jednoosobową działalność gospodarczą, jeżeli dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. W przedmiotowej sprawie wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. Nie był więc przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz zrealizowano w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażerki, na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji B., nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz był bowiem odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażerki. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażerkę i skarżącego (kierującego) z aplikacji B., służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę i pasażerem, a za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację B. ma przy tym charakter zorganizowany i ciągły, a przedmiotowa usługa przewozu była świadczona we własnym imieniu przez skarżącego jako wykonawcę. Skarżący pełnił rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu przepisów u.t.d., a jego działanie mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA wskazał, że wykonywanie transportu drogowego zachodzi także wówczas, gdy podmiot nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji, albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. W ocenie WSA, na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez ww. orzeczeń. Wyczerpywało to znamiona naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d., jednakże – zdaniem WSA – w sprawie nastąpiło naruszenie przez organy istotnej reguły wynikającej z art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. zarówno jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.), jak i jako osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w takiej konfiguracji, w ramach której ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załącznikach nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten sam czyn w kontekście przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie, wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a sprawca tych naruszeń kwalifikuje się zarówno jako podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.), jak i jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. – można wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Sąd I instancji wskazał następnie, że skarżącemu wymierzono już karę administracyjną w wysokości 12.000 zł za naruszenie obowiązków opisanych pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy), a decyzja skarżonego organu w tym zakresie została zaskarżona do WSA w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 608/20). Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 9 sierpnia 2019 r., skarżącemu wymierzono karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały przesłanki do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutu kasacyjnego złożonego, w ramach którego podniesiono jednocześnie naruszenia prawa procesowego i materialnego, to jest naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) przez błędne uchylenie kontrolowanych decyzji w wyniku dokonania wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z treścią poz. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej skonstruował powyższy zarzut w sposób częściowo wadliwy (zarzuty naruszenia prawa materialnego powinny być co do zasady oddzielone od zarzutów naruszenia prawa procesowego, a jeżeli jest formułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, to nie należy w jego treści wskazywać jednocześnie przepisów prawa procesowego – także z zakresu sądowoadministracyjnej normy odniesienia, w tym przepisów konsekwencyjnych dotyczących fazy orzekania sądu), jednak okoliczność ta nie stanowi przeszkody do oceny merytorycznej stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, ponieważ wzorce kontroli oraz opis ich naruszenia wyraźnie wskazują na wolę zakwestionowania sposobu wykładni i zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. na tle niepodważonego stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do tak zrekonstruowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jego zasadność i stwierdza, że ocena prawna Sądu Wojewódzkiego – dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 – jest wadliwa. Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 588/22; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GSK 819/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1206/20; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1310/20), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną. Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie kosztów uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.