III SA/Gl 881/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za kwiecień 2023 r. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Pismem z 11 sierpnia 2023 r. Komendant Śląskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej jako "Organ") poinformował funkcjonariusza M. G. (dalej jako "Skarżący") o tym, że zwrot poniesionych przez niego w kwietniu 2023 r. kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby będzie obliczany przy zastosowaniu odległości między tymi miejscami wynoszącej 23,4 km i zamknie się kwotą 231,10 zł. Taką też kwotę Skarżącemu wypłacono. W skardze z dnia 5 września 2023r. do WSA w Gliwicach na tę czynność Skarżący stwierdził, że została ona dokonana z naruszeniem: - art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. w DZ.U. z 2023 r., poz. 1080) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miejscowość pobliska to jednocześnie gmina (miasto), a odległość pomiędzy miejscowością zamieszkania a miejscowością służby należy mierzyć od granic gminy, w obrębie której miejscowość ta się znajduje, - § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz.U. z 2005 r., Nr 197, poz. 1641) polegającą na błędnym przyjęciu do obliczenia kosztów granic administracyjnych miejscowości Z. zamiast Z1, - § 1 pkt 2 lit. j) rozporządzenia Rady Ministrów z 13 grudnia 2005 r. w sprawie obowiązków wojewody w zakresie finansowania i utrzymywania przejść granicznych, przejść turystycznych, miejsc przekraczania granicy na szlakach turystycznych oraz punktów nocnego postoju na rzekach granicznych, ich wyposażenia w sprzęt, a także organów właściwych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 64) przez bezpodstawne przenoszenie na Skarżącego kosztów miesięcznego abonamentu za parking pracowniczy, - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 i art. 9, art. 10, art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad kodeksowych: wszechstronnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych aktu. W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania, - nałożenie ma Organ grzywny w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania i niewskazaniem podstawy prawnej aktu, - zasądzenie na swą rzecz kosztów opłaty parkingowej i zobowiązanie organu do jej finansowania w przyszłości, - zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swej skargi Skarżący wyjaśnił, że pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w K.. Zamieszkuje w Z1 przy ul. [...]. Odległość między miejscowością zamieszkania a miejscem pełnienia służby wynosi 30 km. Tymczasem Organ przyjął, że odległość ta wynosi 23,4 km, co jest błędem, ponieważ odległość ta liczona jest do miejscowości H., a nie Z1, gdzie zamieszkuje. Dalej wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby posługują się pojęciem miejscowości, a nie miasta lub gminy. W obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu nazw miejscowości i ich części jako miejscowości ujęte są tak Z1, jak leżąca w jego obrębie miejscowość H. Nie zmienia to jednak faktu, że nie mieszka w miejscowości H., dlatego nie do jej granic powinna być liczona odległość do i z miejsca pełnienia służby a do Z. W takim układzie odległość ta wynosi 30 km. W końcowej części skargi Skarżący stwierdził, że konieczność opłacania abonamentu parkingowego zmniejsza o 40 zł miesięcznie zwracane mu koszty podróży. Tymczasem obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi Straży Granicznej miejsca parkingowego spoczywa na Wojewodzie, dlatego koszt ten powinien być funkcjonariuszowi zwracany przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej przy jednoczesnym rozliczeniu tego kosztu z Wojewodą. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek Skarżącego dotyczy zwrotu kosztów podróży za kwiecień 2023 r. z miejscowości Z1 do miejscowości P. Dla jego prawidłowej realizacji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. o wskazanie ile wynosi najkrótsza trasa dojazdu drogą publiczną pomiędzy granicami tych miejscowości. W odpowiedzi Ośrodek Geodezyjny stwierdził, że są to 23,4 km. Taką też odległość przyjął do obliczenia należnych Skarżącemu kosztów dojazdu. Następnie Organ stwierdził, że zwrot kosztów dojazdu funkcjonariuszowi następuje w drodze czynności materialno-technicznej, co miało miejsce, a to z kolei oznacza, że do postępowania w tym przedmiocie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wynika to ani z przepisów K.p.a., ani z ustawy o Straży Granicznej. Pomimo tego Organ podjął starania, by przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami ogólnymi z art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a., jak również art. 77, 80 i 107 kodeksu. Odrębnym pismem poinformowano Skarżącego o prawie czynnego udziału w postępowaniu, o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przesłono mu skany akt. Organ zaprzeczył, by wniosek o zwrot kosztów parkowania samochodu został złożony przez Skarżącego. Jego wniosek dotyczył tylko poniesionych w kwietniu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, ponadto nie ma przepisów, które nakładałyby na Komendanta Oddziału Straży Granicznej obowiązek zwrotu kosztów parkowania samochodu w miejscu pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Jak wynika z akt sprawy i niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych Skarżący jest funkcjonariuszem Straży Granicznej skierowanym do pełnienia służby w P., zamieszkuje w Z1 przy ul. [...] skąd dojeżdża własnym samochodem do P. Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Przepis ten znajduje zastosowanie do Skarżącego. Warunki, tryb oraz terminy zwrotu kosztów, o których mowa w art. 97 ust. 1 ustawy określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Z zacytowanych tu przepisów wynika, że wysokość kosztów dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby zależna jest od odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę. Jak zatem liczyć tę odległość, bo na tym polega istota tego sporu. Otóż, jako punkt wyjścia należy przyjąć, że termin "miejscowość" jest terminem zdefiniowanym przepisami prawa – art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1443). Definicja ta jest następująca: miejscowość - jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Z art. 2 pkt 11 tej ustawy wynika, że miejscowością może być w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osada, kolonia, przysiółek i ich części. Nie ma przy tym potrzeby w każdym konkretnym przypadku zastanawiać się, czy dany obszar jest miejscowością, ponieważ ustawie tej towarzyszy, wydany na mocy jej art. 9 ust. 1, akt wykonawczy w postaci rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2013 r., poz. 200). W wykazie tym ujęte jest tak Z1 (kod [...]), jak i stanowiąca jego część H. (kod [...]). Skoro termin "miejscowość" ma swą definicję ustawową, to w imię jednolitości i spójności prawa należy go stosować przy interpretacji innych przepisów, w których on występuje, w tym wskazanych tu przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu funkcjonariusza Straży Graniczne do miejsca pełnienia służby. W tej sytuacji odległość drogowa między miejscowością pełnienia służby przez Skarżącego a miejscowością, w której zamieszkuje nie powinna być liczona od i do H., bo jest to odrębna miejscowość, w której Skarżący nie zamieszkuje. W tym zakresie uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przez Organ przepisów art. 97 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz w zw. z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu. Stało się to podstawą do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie przepisu art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie jako "p.p.s.a."). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi i zawartych w niej wniosków Sąd stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność materialno-techniczna w postaci wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Czynność tego rodzaju wymieniona jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako przepisu, który wyznacza kognicję sądu administracyjnego (czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Nie jest przedmiotem skargi i postępowania decyzja, postanowienie ani inny akt, gdyż z przepisów ustawy o Straży Granicznej wynika, że decyzje administracyjne przewidziane są dla spraw, o których mowa w art. 95, 96 i 98, co nie dotyczy zwrotu kosztów dojazdu. Nie jest to zatem postępowanie, w którym zastosowanie znajdują wszystkie przepisy k.p.a. wyznaczające reguły stosowane przed i w związku z wydaniem decyzji, jak choćby art. 10 i art. 107. Pierwszy z nich dotyczy wyznaczenia terminu przed wydaniem decyzji do zapoznania się z materiałem dowodowym, a drugi treści decyzji. W pozostałym zakresie Sąd przyznaje słuszność Organowi co do tego, że czynności w tym postępowaniu dokonane zostały z poszanowaniem uprawnień proceduralnych Skarżącego, którego poinformowano o prawie czynnego udziału w postępowaniu, o możliwości ustanowienia pełnomocnika, o prawie wglądu w akta. Przechodząc do dalszych wniosków zgłoszonych w skardze, postępowanie sądowe miało swój przedmiot, a była nim czynność faktyczna wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Ta czynność została przez Skarżącego zaskarżona, wniosek wszczynający postępowanie dotyczył wyłącznie kosztów dojazdu i nie obejmował kosztów parkingowych, które Skarżący zgłosił w skardze do Sądu. Sąd nie mógł zająć stanowiska w tej kwestii, ponieważ rolą Sądu jest ocena legalności zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień, czynności materialno-technicznych i innych wymienionych w art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 p.p.s.a.). Najpierw musi być stanowisko organu administracji, wyrażone w przepisanej formie, a dopiero potem, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które służyły w postępowaniu przed organem, można wnieść skargę do sądu i oczekiwać jego rozstrzygnięcia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach sprawy, a granice tej sprawy nie obejmowały kosztów parkingowych. Podobnie w granicach tej sprawy nie leżała przewlekłość postępowania, w związku z którą Skarżący domagał się ukarania Organu grzywną. W tym przypadku obowiązuje odmienny tryb postępowania zarówno przed organem (obowiązek złożenia ponaglenia), jak i sądem w postaci skargi na przewlekłość postępowania z art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Zgłaszając wniosek o przyznanie kosztów postępowania sądowego, Skarżący nie wykazał, by je poniósł. Sprawa jest wolna od wpisu z mocy prawa, po jego stronie nie wystąpił profesjonalny pełnomocnik, brak wykazania przez Skarżącego jakichkolwiek poniesionych kosztów.