I SA/Wa 366/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, Asesor asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.19.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r. znak: RUP-4/Mł/50. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 8 listopada 1950 r. orzekło, iż nieruchomość ziemska pn. [...], o pow. 63,8476 ha, położona w gminie [...], pow. [...], stanowiąca własność małżonków [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Wnioskiem z dnia 17 maja 2021 r. [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r. Minister podkreślił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ zauważył, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło bowiem kilkadziesiąt lat. Jednak, zdaniem organu, fakt doręczenia stronie postępowania – [...] orzeczenia PWWRN potwierdza pośrednio podanie z dnia 1 września 1958 r., w którym były właściciel nieruchomości zwrócił się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mławie "o wydanie zaświadczenia o przejęciu gospodarstwa w [...] na skarb państwa", celem uzyskania renty. Była właścicielka majątku była zaś obecna, co poświadczyła własnoręcznym podpisem, przy sporządzaniu "Protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej (...) majątku [...], gminy [...]" z dnia... (data dzienna i miesięczna nieczytelne) 1951 r. To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, iż doręczenie decyzji PWWRN nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że została ona wykonana. Z tych przyczyn organ uznał, że doręczenie orzeczenia PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r. Skoro zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości. [...] wniósł skargę na decyzję Ministra z dnia 15 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności poprzez: - dokonanie ustalenia, iż doręczenie orzeczenia PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r. w sytuacji gdy z zebranego przez organ materiału dowodowego nie wynikało, że kiedykolwiek doszło do doręczenia tego orzeczenia ówczesnym właścicielom nieruchomości ziemskiej, a w szczególności organ nie dysponował potwierdzeniem odbioru takiego orzeczenia, - dokonanie ustalenia, iż [...] doręczono orzeczenie PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r., gdyż zwracał się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mławie o wydanie zaświadczenia o przejęciu gospodarstwa, w sytuacji gdy zwrócenie się o wydanie dokumentu potwierdzającego przejęcie nieruchomości powinno świadczyć o tym, że orzeczenie o jej przejęciu nie zostało mu doręczone, - dokonanie ustalenia, iż [...] kiedykolwiek doręczono orzeczenie PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r., gdyż decyzja została wykonana, w sytuacji gdy wykonanie decyzji nie przesądza o tym, że kiedykolwiek doszło do jej doręczenia, - niedokonanie żadnych ustaleń w przedmiocie doręczenia orzeczenia PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. [...], w sytuacji gdy z treści tej decyzji PWWRN wynika, że ona także była właścicielką bezprawnie przejmowanego gospodarstwa, a zatem jej także należało doręczyć orzeczenie, - zaniechanie przez organ wyjaśnienia wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa oraz jakichkolwiek innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r., b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a mianowicie co do tego czy [...] kiedykolwiek doręczono orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r., c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia, z jakiego względu organ uznał, że doręczenie orzeczenia PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r., w sytuacji gdy organ nie dysponował żadnym dowodem, że do takiego doręczenia kiedykolwiek doszło, a nadto nawet nie podjął próby wyjaśnienia, kiedy miało dojść do doręczenia tego orzeczenia [...], d) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r., zostało kiedykolwiek doręczone [...], a nadto ww. przepis jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r., w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do wniosku, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest z nimi niezgodny i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji stwierdzającej, że doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa, b) art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy nieruchomość ziemska p.n. [...] lub [...], stanowiąca własność [...] małżonków [...] podpadała pod działanie tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że gdyby [...] doręczono orzeczenie PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r., to nie potrzebowałby on zaświadczenia o treści tożsamej z tą decyzją. Również okoliczność, że decyzja została faktycznie wykonana nie może świadczyć o tym, że doszło do jej doręczenia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., rozstrzygnięte na korzyść strony. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Należy zgodzić się ze skarżącym, że powoływane przez organ argumenty na poparcie stanowiska, że do doręczenia orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r. doszło najpóźniej w grudniu 1950 r., nie są wystarczające do potwierdzenia tej okoliczności. Nie jest sporne w sprawie, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia stronom orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r. Fakt, że [...] wystąpił w dniu 1 września 1958 r. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przejęciu jego gospodarstwa nie stanowi sam w sobie potwierdzenia, że uprzednio zostało mu doręczone orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Za dowód doręczenia nie może być również uznana obecność [...] przy sporządzaniu protokołu w sprawie przejęcia gospodarstwa na cele reformy rolnej. Powyższe świadczy jedynie o tym, że doszło do faktycznego przejęcia gospodarstwa na cele reformy rolnej, jednak nie można wywodzić okoliczności wykonania decyzji, jak czyni to organ, wywodzić skutecznego doręczenia tej decyzji stronom. Jednak, w ocenie Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r. weszło do obrotu prawnego najpóźniej w dniu 5 listopada 1965 r. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1965 r. nr R.VII-241/15/65, o przyznaniu [...] prawa do zaopatrzenia pieniężnego z tytułu przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, powołano się bowiem na decyzję z dnia 8 listopada 1950 r. nr RUP-4/Mł/50. Powyższe potwierdza, że decyzja w dniu 5 listopada 1965 r. musiała znajdować się już w obrocie prawnym, skoro stanowiła podstawę wydania decyzji o przyznaniu zaopatrzenia pieniężnego, a zatem została doręczona przynajmniej jednej ze stron. Należy przy tym podkreślić, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie jest zatem konieczne ustalanie przez organ daty doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest bowiem jej doręczenie przynajmniej jednej ze stron, natomiast brak skutecznego doręczenia aktu kolejnym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania. Skoro w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r. najpóźniej w dniu 5 listopada 1965 r., to organ zasadnie umorzył postepowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia postepowania nadzorczego, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego kwestionowane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy następca prawny stron postępowania złożył wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w dniu 17 maja 2021 r., tj. po upływie ponad 70 lat od dnia wydania spornej decyzji. W tym okresie zarówno skarżący, jak i jego poprzednicy prawni nie skorzystali z przysługujących im praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszyło prawa skarżącego, z których nie mógł on wcześniej skorzystać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.